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北京1969年10月就建成了中国第一条地铁
中国的发展态势与问题我国正处在城市化水平迅速上升时期。20世纪90年代以来，我国经济的持续高速发展加快了城镇化进程，每年从农村转移到城市的人口多达1500万～2000万，未来10年农村转移到城市的人口预计将达1.5亿～2亿。经济发展刺激了城市中汽车的大幅度增长。近年来，北京、深圳、成都、杭州等大城市，以家庭轿车为主要特征的汽车增长十分迅速，年均增长率都在20%以上，家庭轿车的保有量已占到这些城市汽车总量的50%左右。但是，城市道路基础设施不足的问题十分突出。我国35个直辖市、省会城市和计划单列市，2004年城市道路面积率仅为12.1%，人均道路面积只有9.9平方米，路网密度每平方公里也只有7.3公里，结果是大部分城市都出现了交通拥堵蔓延、交通污染加剧，交通事故增多等问题。(28)1.历史的教训根据历史记载，世界首条地下铁系统是在1863年开通的伦敦大都会铁路，1905年改为电气化；法国巴黎的地下铁于1900年开通；日本东京1927年开通；多伦多1953年开通；北京1969年开通；新加坡1987年开通。(29)再如，墨西哥1969年开通，现在长度是178公里；旧金山1972年开通，长度115公里；韩国汉城（现在的首尔）1974年通车，长度133公里；华盛顿1976年开通，长度144公里；亚特兰大1978年通车，长度73公里。就是让内地人大为惊讶的香港，也是从1980年才起步。(30)因此，中国开始轨道交通的历史并不算晚。北京1969年10月就建成了中国第一条地铁，但是，在到2001年的32年时间里仅竣工了地铁42公里，平均每年只修了1.3公里。(31)特别是从1987～1997年的10年时间里，只开通了复兴门到西单的1.8公里，再往东修干干停停，实际上，从1996年起复八线（复兴门到八王坟）全线基本处于停工状态。其原因是因为“资金不到位”，那时地铁每公里建设费用大约6亿元，而北京市政府划拨给复八线建设的资金每年只有几千万元，仅仅够维护的费用。因此，传统的单纯靠政府拨款的投资管理体制已经严重地束缚了地铁工程的进度。(32)幸好，北京所创造的10年修1.8公里“世界纪录”的时代已经过去了。2.大发展的时代1990年之后，上海、广州迅速起步。上海第一条地铁全长16.1公里，1990年开工，5年后便建成投入使用；广州第一条地铁线全长18.48公里，1993年年底开工，1998年年底全线通车。他们之所以能加快进度，就是因为采取了灵活的投资体制，大量引进外资。例如，上海地铁一号线的总造价中利用外资金额为3亿美元，占其总造价的44%；广州地铁一号线利用外资合计5.4亿美元。上海在引进外资时注意到以下两点：一是让各个国家的企业都有公平竞争的机会，从而最大限度地利用了外国政府优惠贷款的条件；二是改变以往先确定贷款国家及条件再进行谈判的做法，采取了同时将资金条件与引进外国设备的技术商务谈判捆在一起进行评估的办法。在国内资金筹措方面，上海、广州都使用了地铁沿线开发的方法，即将地铁建设与地产开发相结合，把土地划拨给地铁项目的建设单位，由其招商引资，对地铁项目带来的地产增值予以合理收费，再将地铁沿线的地产物业以及商业网点所收取的费用返还给地铁建设。这也是国际上流行的项目标的融资方式。(33)中国已经开始了大规模建设轨道交通的新高潮：原国家计委交通研究所预测，到2010年，我国将在百万人口都市建成轻轨线路300条，总长度达到450公里，到2020年达900公里，2050年达到4500公里。到那时，轨道交通负担的公共交通量将达到50%～80%。(34)北京2005年出台了《2004～2020年的交通发展纲要》，改变近年来以汽车为主导的、牺牲自行车与行人交通利益的思维方式，确立了公交优先的基本战略，加快了地铁4号线、5号线、10号线以及机场轨道的建设。(35)上海计划2007年建成8条线路，里程达到320公里；2010年建成轨道交通11条线，总长度400公里，承担全部公交客流量的40%；2012年将达到510公里，网络基本形成。(36)长三角地区计划2020年轨道交通网达815公里，形成以上海、南京、杭州为中心的1～2小时城际轨道交通圈。(37)广州近期将建成180公里地铁线，到2010年将开通7条线路，总里程可达到255公里。(38)重庆2005年6月18日开通了我国第一条跨座式单轨交通系统，该系统总长14.35公里，大部分轨道架在空中，少部分钻入地下，独具山城特色，构成了重庆立体交通的重要组成部分。(39)3.城市布局规划的影响在轨道交通的建设中，也有许多困难和问题。比如，道路的建设受制于城市布局规划的影响。拿北京与伦敦、纽约、巴黎、东京等大城市相比，在人口分布上就有很大不同：北京市全部人口的22.5%集中在市中心，而其他4个大城市的比例则很低，东京与伦敦都仅为1%左右。这几个大城市的交通结构都是在市中心的线路密度很高，在外部地区则由分布广、线路长的轨道交通网络加强与市中心的联络。(40)20世纪50年代，梁思成先生曾提出过北京“多核心布局”的主张，但是没有被采用，最终北京还是朝着单核心发展，以旧城为中心，一圈一圈地扩大，如同摊大饼，其结果是几乎所有重要的功能（如政治、经济、文化、教育、医疗等）都集中在中心城区，这是造成交通瘫痪的重要原因。例如，望京地区20世纪90年代开始规划时居住人口为33万人，就业岗位11万多个，10年后却变成了一个“卧城”：相对于近20万人的居住人口，就业岗位不到2万个。这是对原来规划的完全推翻，上班时几十万人涌向市中心，下班时一起返回，交通拥挤状况可想而知。(41)其他地方比如天通苑等也有类似的问题，亦庄的情况稍微好一些。这一情况最近有所改变，北京提出了“两轴、两带、多中心”的思路。4.政策限制还有一个问题就是政策的掌握。目前，中国人口上百万的大城市有30多个，有20多个超大或特大城市正在建设或计划筹建自己的轨道交通，拟建的线路超过20条，总长度超过2000公里。但是，2003年9月27日国务院办公厅发布了81号文，对于这种“势头”规定了多道门槛，申报地铁项目的城市必须达到如下条件：地方财政一般预算收入在100亿元以上；国内生产总值达到1000亿元以上；城区人口在300万人以上；国有化线路客流规模单向每小时3万人以上，等等。而申报轻轨项目的城市所要达到的条件包括：财政一般预算收入在60亿元以上；国内生产总值达到600亿元以上；城区人口在150万人以上；国有化线路客流规模单向每小时1万人以上，等等。(42)业内专家认为，这种规定与国外的情况相差很大。国外在财力上完全没有类似的规定。对2001年世界上建设和运营轨道交通的198个城市的统计分析表明，2001年已有地铁的城市99座，人口100万人以下的占21.2%；有65座运营了轻轨的城市中，人口100万人以下的更是占到了49%。因此，尽管国家出台轨道交通建设标准是必要的，但是一些原本需要发展轨道交通的城市被限制住了，这样的做法并不科学。(43)我们担心什么？无非担心陷入“一放就乱”的怪圈。但是，“一统就死”也是不对的。因此，掌握好“收”与“放”的尺度非常重要。