深入推进学校章程建设的思考
作者：陈立鹏
中小学校长 2015年06期
一、深刻认识学校章程建设的意义和紧迫性
第一，要认识到加强学校章程建设，全面推进依法治校，实现中小学依法按章程自主办学，是贯彻落实党的十八届四中全会精神的必然要求。十八届四中全会明确提出，全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，法治国家。依法治国包括社会主义事业的各个方面、各个行业、各个领域的依法治理。因此，加强学校章程建设，推进依法治校，是依法治国的题中之意，是教育领域贯彻落实党的十八届四中全会精神的必然要求。
第二，加强学校章程建设，是国家教育法律法规的明确要求。《中华人民共和国教育法》明确提出，设立学校及其他教育机构必须有“组织机构章程”，学校“按照章程自主管理”、“依法接受监督”、依章管理。2012年教育部印发的《全面推进依法治校实施纲要》，更是对学校制定章程的目的、意义、原则、程序及有关要求等进行了全面规定。明确指出，学校要牢固树立依法办事、尊重章程的理念；要提高学校章程及制度建设质量，健全学校依法办学自主管理的制度体系；到2015年，全面形成“一校一章程”的格局。可见，加强学校章程建设，全面推进依法治校、依章管理，是国家教育法律法规的明确要求，是当前广大中小学面临的一项重要而紧迫的任务。
第三，从当前学校章程建设情况来看，急需全面、深入推进学校章程建设。1995年《中华人民共和国教育法》明确提出学校要制定章程，到2015年已整整20年。20年来，我国学校章程建设不管是理论研究还是实践层面的推动，都有了较大发展，取得了显著的成效，形成了一批有重要影响的著作和论文，产生了大量学校章程建设的典型经验。不少地方如北京市、浙江省杭州市、湖南省湘潭市等，在推进学校章程建设过程中，推动了政府职能转变，规范了政府和学校的行为，加强和完善了学校内部治理，推动了现代学校制度建设，提升了学校办学和管理水平。一些学校在章程建设过程中，实现了向特色学校、品牌学校的发展，还有一些学校由薄弱学校变成了优质学校。但必须指出，从总体上看我国学校章程建设工作，尤其是中小学学校章程建设工作，仍没有全面展开，离法律的要求和现实的需要仍有较大差距。当前仍有一部分地区和学校没有认识到学校章程建设的重要意义，或是消极对待学校章程制定工作，仅当做一项工作任务被动完成、草率完事；或是还不知道学校章程是怎么回事，没有启动学校章程制定工作；或是章程制定时满腔热情，章程制定出来后，束之高阁，不关注章程的实施效果，仅是解决了有无问题，等等。因此，必须深刻认识学校章程建设的意义和紧迫性，高度重视学校章程建设工作，以学校章程的制定、实施为契机，全面推动学校办学与管理水平的提升，全面提升学校品质。
二、科学理解学校章程建设的内涵
学校章程是指为保证学校正常运行，主要就办学宗旨、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题，做出全面规范而形成的自律性基本文件。它是学校办学与管理的“基本法”或叫“小宪法”，是学校成为法人组织的必备条件，同时也是政府、社会及学校自身依法治校的重要依据。全面理解学校章程的内涵，是加强学校章程建设工作的基础，是学校章程建设的关键一环。在此基础上，还应科学理解学校章程建设的内涵。
关于学校章程建设的内涵，简单讲，它包括学校章程的制定、实施、实施监督等方面；而不能仅理解成学校章程的制定，或学校章程的实施。它是包括制定、实施及实施监督、评价等方面的一个复杂的系统工程。因此，加强学校章程建设，必须同等重视学校章程的制定、实施及实施监督等环节。在制定时，就要考虑章程的实施问题，考虑它的科学性和可操作性。在实施阶段，要根据新的情况、新的问题，适时进行章程的修改完善。同时，为保证章程的有效实施，教育主管部门及学校自身要加强学校章程实施的监督，教育主管部门及学校要指定或设置专门机构，加强学校章程实施情况的监督检查。
从某种意义上说，制定好学校章程很关键。因为制定是实施的基础和前提，章程制定的质量直接影响章程实施的效果。但加强学校章程的实施和实施监督更为重要，因为制定的最终目的是为了实施好章程，发挥章程在学校办学与管理中应有的统领、指导和规范作用。总之，我们要科学认识学校章程建设是一个复杂的系统工程，各个方面、各个环节既相对独立，又相互影响，必须充分发挥它们的整体功能，从系统的角度、整体的角度全面加强学校章程建设。
三、牢牢把握学校章程建设的目标和重点
学校章程建设的目标，简单讲，就是要通过学校章程建设，形成在政府宏观管理下，学校面向社会依法按章程自主办学的良性运行机制，实现学校的科学健康发展，使学校按教育规律办学、按管理规律治校。具体来讲，从外部环境看，学校章程建设，是为了推动政府职能改革，简政放权，加强对学校的宏观管理和监督，减少直接和微观管理，真正实现学校“按照章程自主管理”，依法接受政府和社会的监督；减少政府一些部门、社会对学校监督、管理的随意性和盲目性，减少政府、社会对学校的“非法”干预和不当干预。从内部治理看，学校章程建设，是为了理顺学校内部各种关系，特别是各主体之间的权责关系，提高学校管理的科学性和规范性，推动学校按教育规律和管理规律办学与管理，推动现代学校制度的发展，避免学校工作的随意性、人治化、官僚化，实现学校管理的制度文明。按章程办学的最终目的是要形成学校在政府宏观管理下，面向社会依法按章程自主办学的局面，形成学校自主发展、自主管理、自我约束的良性运行机制。
学校章程建设的`重点工作，当前尤其要突出制定环节。在学校章程制定阶段，一是章程内容要全面，要对学校重大的基本的问题进行规范，重大问题不能有遗漏，如民族团结教育问题、法制教育问题等。二是章程要重点突出，要将学校的管理体制和运行机制包括学校的治理结构和权力运行规则、教育教学管理、财务管理、公共安全教育与管理等重要工作的管理，作为章程中的重要问题予以专门规定。三是章程要体现现代学校制度建设要求，尊重学校各利益相关主体如教师、学生、家长、校友、社区人士等参与学校管理的权利，科学划分各主体之间的权利义务关系，充分体现民主管理、科学管理、开放管理、法治管理的特点。四是章程要彰显学校的个性和特色，应将学校长期以来形成的办学特色和优良传统，好的做法与经验，通过章程予以明确和凝练，避免学校章程“千校一面”。五是章程的制定要坚持民主、科学的程序，要广开言路，开门立法；避免“闭门造车”，杜绝一两个人花几天时间就完成了章程制定的做法。因此，章程制定过程中要广泛征集政府有关部门、学校教职工和学生、家长、社区、校友代表、社会贤达人士及相关方面专家的意见，群策群力，把章程制定工作做好。总之，在学校章程制定阶段，要牢牢把握学校章程的性质、特点和章程建设目标开展工作。在学校章程实施及监督环节，教育主管部门和学校校长、书记的职责更为重大。教育主管部门要牢固树立法治思维和章程意识，依法依章程实施对学校的监督和管理，依法依章程推动学校章程的贯彻落实。学校领导特别是校长和书记，对学校章程建设的认识程度直接影响学校章程建设的进度和质量。在章程实施及实施监督阶段，校长和书记要充分发挥模范带头作用，严格按照章程指导和规范学校管理，严格按照章程规范和约束自己的行为，做章程的忠实践行者。
总之，学校章程建设工作是一项系统工程，需要学校主管部门积极作为，加强指导和推动；需要学校主动作为，加强探索与实践；需要全社会方方面面的配合与支持，营造良好的学校章程建设环境。我们相信，随着依法治国、依法治教、依法治校的不断推进，在社会各方面的大力支持和共同努力下，我国广大中小学章程建设工作将不断向纵深发展，学校在政府宏观管理下，面向社会依法按章程自主办学的局面必将形成。
作者介绍：陈立鹏，教育部民族教育发展中心综合研究室主任，教授。
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