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检察官办案责任制相关问题研究
作者：龙宗智
中国法学 2015年05期
建立“司法责任制”，是深化司法改革的关键性任务，也是新形势下推进检察改革的核心。但实务界和学术界对这一问题迄今研究不足，以致部分认识较为模糊，而且导致改革试点中某些举措失当。为此应当认真研讨相关问题，及时纠正实践偏向，推动检察权运行机制改革健康发展。
一、检察官办案组织形式和责任机制
从比较研究看，域外检察机关办案采取的基本形式主要有两种，即独任制和协同办案制。协同办案制，又可以分为临时协同制与团队办案制。考察域外检察制度与实践，包括其现实状况与发展趋向，检察机关办案组织形式，虽然必要时“协同办案”成为常态，而且目前随着社会发展，案件的复杂性、关联性以及侦破难度增大，因此需要进一步发挥团队协作，发展团队办案形式，但检察机关最基本的办案形式仍然是单独办案。而域外检察制度对此也普遍确认。检察官办案的基本形式是独任制，其根本原因，在于检察权的司法属性(在日本等国也称“准司法”属性)。因为司法权最重要的特征是判断权，而这种判断，是司法官对涉案事实与法律适用的判别和确认。采用独任制，也与检察业务类型的性质与执行方式有关。检察官三大基本职能，即主持侦查、公诉，与执行刑事裁判，均可采用独任制形式实施。检察官因办案的特定需要而协作办案，仍以承办检察官为做出决定并承担案件责任的主体，其他检察官的协作配合，并未从根本上改变独任制的性质。
但检察官团队办案，是以团队结构为组织基础，以命令服从的行政关系为联系纽带，并以团队负责人对全案负责，而其他检察官仅对办案具体事项负责。团队办案形式，是“检察一体”的重要表现形式，是检察权行政属性的突出表征。这种办案组织形式，主要适用于重大、复杂案件由检察机关直接承担侦查任务的情况，以及重大、复杂案件的公诉活动。然而亦应看到，由于检察机关业务的基本性质，以及检察机关办理的大部分甚至绝大部分案件，仍属于可以采用独任制形式办理的普通刑事案件，因此检察机关办案组织形式仍以独任制为主要和基本的形式，而以协作办案包括团队办案作为辅助形式或必要补充。
我国大陆检察机关的业务内容主要包括四个方面，即侦查、公诉、批捕以及诉讼监督(侦查监督、审判监督、检所监督、民行监督等)。执行上述业务，我国检察机关采取了与域外检察官办案有所不同的组织形式。由于受“三级审批制”影响，且人员分类管理制度尚未建立，未设检察事务官，因此，检察官办案常以两名检察官共同办案的形式进行。从实际操作情况看，我国检察机关的办案组织形式，主要采取单独承办制和搭档办案制。对重大、复杂案件，亦采团队办案制形式。此外，还有临时协同办案制。但不属于基本的办案组织形式。
二、检察官责任制的实现形式
最高人民检察院为探索改革经验，于2013年12月下发文件，在全国7个省的17个检察院试行主任检察官制度。改革文件要求，依法赋予主任检察官执法办案相应决定权，使检察官在执法过程中能够真正做到办案与定案的有机统一。根据这一试点文件，检察官责任制的载体主要是主任检察官而非普通检察官，因此，要求“以主任检察官为基数组成办案组织”。
然而，如以主任检察官责任制作为检察官责任制的主要载体，忽略了多数非主任检察官的地位和作用，尤其是冲击了“承办负责制”这一检察权运行的基本制度，因为检察机关大部分案件采单独承办或搭档办案形式，不采团队作业方式。在此种情况下，主任检察官担当的责任仅为审核、监督责任，不是一线办案责任，因此不应当代行承办检察官的决定权。仅确认主任检察官的办案主体地位，而未确认普通检察官的这一地位，并不符合检察规律及司法改革的基本精神，实为过去那种科、处长主导办案制度的一种变形。由此可见，虽因团队办案需要而确认主任检察官的办案责任制，却不能以此取代检察官责任制。检察机关最基本的责任机制，仍然应当是承办负责制，即由谁承办案件，谁就在承办权限范围内对案件质量、效率负主要责任。因为承办负责制，将办案与决定、权力与责任结合起来，体现了“审理者裁判，裁判者负责”的司法规律，符合本轮司法改革的精神，有利于从根本上克服我国检察权运行机制行政化过重而司法性不足的固有弊端。
受承办负责制的制约，主任检察官的一般责任可以界定为：案件承办；团组办案的组织协调；组内承办检察官重要检察业务的审核；本组检察业务协调、监督；根据检察长的交办，或依照有关制度规定办理、指导、监督的其他检察业务事项。同时，要规范分案制度。无论是业务部门内的案件分配，还是主任检察官办案组内的案件分配，都应当以随机分案为常例，以择人办理为例外。
在实行分类管理和员额制的情况下，检察机关将选择一定数量的骨干检察官保持检察官身份，这可能压缩主任检察官制度的生存空间。如分类管理与司法员额制得到切实贯彻，主任检察官制度可以仅在某些需要的检察层级和某些规模较大且办案任务较重的业务部门实行。通过实践探索和经验总结，甚至可以考虑若干年后，在检察官相对精英化和检察官责任制建立的条件下，进一步强化承办负责制，而不再采用主任检察官制度。
三、主任检察官办案组与业务部门的关系
按照试点改革方案，对内设机构改革的思路是：“取消二级内设机构，整合基层院内设机构，建立权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效的办案组织。”即实行所谓“大部制”。但试点工作中的做法，引出三个问题：
一是检察机关中层机构应当采取何种形式。检察机关中层组织的设置，域外检察机关做法不一。有的采办案组形式，实行“扁平式管理”，即以主任检察官监督的办案组为中层机构。但多数检察机关采取部门制，按业务类型设置部门，并设部门主任。如日本、德国、美国等。中层机构设置为办案组还是按检察业务类型设置部门，需要考虑检察业务量、一线办案任务的轻重、指导职能的有无与大小，以及业务类型多样化程度等因素。以办案组为中层组织，比较适合检察业务相对单纯，且着重于直接办案的基层检察机关。而设置部门，则便于对部门业务统合监督，对部门检察人员及辅助人员进行统一考绩，同时便于对下级业务部门进行指导。
我国市、分、州院以上检察机关，仍应设立业务部门为中层机构。主要是考虑作为上级检察机关对下级检察机关的业务指导，以业务口为指导单元较为适宜。而且因为我国实行的集中型管理体制，上下联结性强，而从改革趋向看，实行人、财、物省级统管后，上下联系将进一步增强，而设置业务部门，实施由上而下的业务指导与业务支持，更适应实践需求。
而在基层检察院，如保持原业务部门设置，有利于部门统合以及上下机构设置的协调，便于上下沟通及上级机关的业务指导。而实行办案组编制，行扁平化管理，则由于克服部门林立、人浮于事的弊端，更有利于办案，而比较适合人员较少的基层单位。可能比较适当的做法，是在人员较少的基层单位，实行部门整合即“大部制”；而在较大规模的检察院，一方面保留主要业务部门，另一方面可对某些可整合的业务部门进行整合，即局部实行大部制。
二是“双轨制”是否符合检察规律和实践需要。业务部门与主任检察官办案组并列，分别负责中层业务和行政，即实行中层 “双轨制”，这是改革中又一误区。因为管事与管人的分离，不利于检察管理和业务推进。而且并未实现检察改革适度“去行政化”的目的，反因增加了主任检察官这样一个中间层级，可能导致进一步叠床架屋，强化“行政化”趋向。因此，笔者的意见是：如果实行主任检察官制度，在小的业务部门，主任检察官可与业务部门负责人合一，从而克服“双轨制”带来的弊端；在大的业务部门，可能有多个主任检察官办案组，部门负责人与主任检察官对业务事项审核指导应有分工，可以考虑部门负责人重点负责宏观指导，主任检察官主要负责个案审核。可以在建立责任机制时，将这种分工与责任划分予以明确，以防止责任不清或过度行政化。如果在适合的基层院实行“大部制”，此项矛盾可能便于解决。
三是基层检察院实行“大部制”，批捕与起诉合一的利弊如何认识。批捕与起诉合在一个机构，提高了诉讼效率，且对侦查的监督、指导较为有利。但批捕权，即长期羁押审批权，应当配置于一个中立、独立的司法机关。如果实行“捕诉合一”，批捕权的不中立、不独立的性质将更为明显，不可避免地会受到社会尤其是学界的批评。因此，改革指导和实施者应权衡利弊，慎重处置。
四、检察权内部配置及检察权运行机制的细化
从比较研究看，就检察长与检察官的权力分配，可大致区分为分权制和授权制两种类型。目前制度背景下推动改革，赋予检察官相对独立的地位和部分问题的决定权，检察长授权性质大于制度性分权性质。下一步的法律制度完善，应当在检察权运行机制改革的基础上，在诉讼法和司法制度上进一步明确检察官是行使检察权的司法官员，具有相对独立的法律地位。
办案过程中哪些决定、处置权划归检察官行使。基本的要求，是检察官责任制与检察长负责制的协调。可参照的原则：“大小原则”，看案件是否重大；“上下原则”，看案件程序上行还是下行（逆行）；“书状原则”，看是书面决定还是口头发言；“争议性原则”，看案件是否有争议；“强制性原则”，看是否采用妨碍公民权利的强制侦查等。其中，批捕权本属于司法审查职权，涉及公民重大权益，法律特别规定将审批权赋予检察长、检察委员会而非检察官，因此授权应当慎重。而就诉讼法律监督，由于审判中心、司法至上是诉讼的一般规律，检察机关不以当事人享有的诉权，而以监督者享有的监督权对裁判或审判行为提出异议，是十分特殊的制度设置，它可能冲击审判的中立性、独立性与权威性，行使此项权力应十分慎重，授权亦应慎重。
在权力划分及责任机制建立的操作问题上，一是应建立权力清单。使各级各类检察官的权力范围清晰。二是因此应当注意检察权运行机制的分类创制并实施分类管理。
作者介绍：龙宗智，四川大学法学院教授，教育部2011计划司法文明协同创新中心研究人员。
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