西北贫困地区农村幼儿教育经费管理模式探析
[摘 要]教育经费不足已成为制约西北地区农村幼儿教育发展的“瓶颈”。本文对照两种不同的教育经费管理模式，分析了农村幼儿教育经费存在的问题及其原因，并由此引发思考，以期为农村幼儿教育经费管理提供建议，更好地促进农村幼儿教育的发展。
[关键词]农村幼儿教育；教育经费；管理模式
西北贫困地区的经济基础薄弱，底子差，财政收入的绝对数较小，财政投入教育的总量不足，加之财政投入教育的资金分配倾向于高等教育，基础教育经费比例较低，导致教育经费不足。在义务教育经费明显不足的情况下，西北贫困地区的幼儿教育发展就更是举步维艰，可以说，经费不足已成为制约西北贫困地区农村幼儿教育发展的“瓶颈”。笔者在对西北贫困地区农村幼儿教育发展状况调查中，了解到对幼儿教育经费的管理，存在着两种普遍的现象：幼儿教育经费管理的缺失和幼儿教育经费管理的统筹。与这两种现象相对应，存在两种幼儿教育经费管理模式：经验管理模式和统筹管理模式。
一、两种教育经费管理模式的比较
(一)经验管理模式
从现实来看，单纯依靠政府大幅度增加农村幼儿教育经费来发展农村幼儿教育很难实现。在如此困难的情况下，大多数西北地区的乡(镇)对本地农村幼儿教育的发展采取放任自流的态度，让其自我发展。由于没有将农村幼儿教育纳入财政预算，对其发展采取财政情况好时拨一点款，财政情况不好时就不管，导致幼儿教育缺乏稳定的资金来源，办园条件差，教育质量提高缓慢，办园规模效益低，广大农民对幼儿教育的实效感受不深，对幼儿教育的认同和支持相对较为冷淡。同时由于缺乏统筹规划，不少乡(镇)的幼儿教育呈现出布点太散、规模过小、质量较差、师生比偏低、教育投资效果不理想、教育资源配置不合理等无序和混乱的局面。
(二)统筹管理模式
有的乡(镇)则将农村幼儿教育纳入本地区社会、经济发展的总体规划中，加强政府(特别是教育主管部门)对教育工作的统筹协调，同时注意调动办园主体的积极能动性，使全县(区)的农村幼儿教育发展呈现良好的态势，为发展农村幼儿教育提供了很好的范例。甘肃省某县在发展农村幼儿教育时借鉴农村义务教育经费管理的一种体制，实行以县为主管理与教育经费分担相结合的农村幼儿教育经费管理体制，采取“统筹管理，以奖代拨”的方式。即县(区)政府作为农村幼儿教育经费的管理主体，将办园的重点放在乡(镇)和村级，并以乡(镇)中心幼儿园的发展带动村办幼儿园的发展，以村办幼儿园的建设促进乡(镇)中心幼儿园的发展。县(区)对各乡(镇)的幼儿教育经费统一管理，各幼儿园根据自身优势自筹资金，拓宽经费筹措渠道，县(区)将各幼儿园教育经费的50％纳入县(区)财政，县(区)财政预算中教育经费适当向农村幼儿教育倾斜，设立农村幼儿教育专款，拨给各乡(镇)使用，乡(镇)不再承担发展农村幼儿教育的财政责任，但承担农村幼儿教育的行政责任，将农村幼儿教育发展情况作为考核乡(镇)领导业绩的一项，这有利于县(区)与各乡(镇)之间职、权、责明确，使事权与财权相统一，保证了国家财政对幼儿教育投入的实际增长，使农村幼儿教育经费真正做到专款专用。同时，对各乡(镇)中心幼儿园和村民自办幼儿园一视同仁，乡(镇)中心幼儿园和村民自办幼儿园投入多少，县(区)财政相应奖励多少，这种奖励措施在很大程度上调动了乡(镇)中心幼儿园、村民自办幼儿园的积极性，杜绝了办园“等、靠、要”的依赖思想，提高了幼儿教育经费的使用效率，使有限的幼儿教育经费得到合理利用，全县(区)幼儿教育获得了前所未有的发展，幼儿教育的质量全面提高，广大农民对幼儿教育的重要性也越来越认同，对幼儿教育的支持更加积极，使幼儿教育发展获得良性循环。
二、两种不同教育经费管理模式引发的思考
农村幼儿教育经费不仅直接决定着农村幼儿教育事业发展的规模和速度，办园条件的改善，农村幼儿教师待遇的提高，而且在一定程度上影响着农村幼儿教育质量的提高。幼儿教育是国家学制的第一学段，属非义务教育，其性质决定了举办幼儿教育必须坚持国家、集体、个人共同承担的原则。
(一)充分认识幼儿教育的基础地位，确定农村幼儿教育经费管理主体层级
首先，各级政府要充分认识幼儿教育的基础地位，将幼儿教育放在优先发展的战略位置。认真贯彻《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》和《国务院办公厅转发教育部等部门(单位)关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》的精神，大力发展农村幼儿教育事业，巩固农村“两基”成果。教育作为一种公共事业，是政府义不容辞的责任，各级政府在履行提供公共教育服务功能时，要警惕出现“失位现象”。一是要把农村幼儿教育工作纳入本地区社会、经济发展的总体规划之中，加强对教育工作的统筹协调。对本地幼儿教育进行科学规划，逐步推进，防止急于求成、举债布点、大规模重复建设等负面现象发生。二是把农村幼儿教育工作纳入各级政府领导的任期目标，逐级建立农村幼儿教育责任制，为农村幼儿教育提供重要的领导保障条件。三是把农村幼儿教育工作纳入法制轨道，制定出一系列保护和发展农村幼儿教育的地方性教育法规和规章制度，使各地依法治教、依法兴教落到实处。
其次，要确定农村幼儿教育经费管理主体层级。2001年5月29日，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出“进一步完善农村义务教育管理体制。实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。幼儿教育作为基础教育的有机组成部分，是我国学校教育和终身教育的奠基阶段，发展农村幼儿教育，中央、省(市、自治区)、县(区)和乡{镇}各级政府都有责任。但相比较而言，县(区)级政府的综合管理能力较强，有人力和财力的保证，事权、人权和财权易于统一，因此，发展农村幼儿教育的责任重心应由乡(镇)人民政府上移至县(区)级人民政府，县(区)人民政府对本地区的农村幼儿教育负有主要责任。县(区)人民政府要抓好本地区农村幼儿园和学前班的规划、布局调整、建设和管理，统一发放农村幼儿园教职工工资，负责幼儿园园长、幼儿教师的管理，指导农村幼儿园和学前班的保育和教育工作。
(二)强化教育主管部门的管理职能，加强对农村幼儿教育经费的管理
首先，要充分发挥教育主管部门的职责，确保农村幼儿教育经费的投入逐年稳步增长。一是依法规范和保证财政性农村幼儿教育经费的增长，认真落实教育经费的“三增长一优先”政策，逐步增加各级政府对教育的投入，适时调整教育经费的投资方向，适当向农村幼儿教育倾斜。二是落实《教育法》“各级政府的教育经费支出，按照事权和财权统一的原则，在财政预算中单独列项”的规定，在县、乡财政预算中，要对农村幼儿教育经费单独列项，做到专款专用，任何部门不得截留、挤占和挪用。三是适当提高农村幼儿园和学前班的收费标准，在充分调查论证的基础上，从实际出发，依据有关文件精神，调节农村幼儿园和学前班的收费标准。四是从幼儿教育的公益性特征出发，争取办园单位(特别是村)从公益金中提取一定的比例，作为对所办幼儿园的补助。
其次，教育主管部门要对农村幼儿教育经费的分配结构进行调整，合理的农村幼儿教育经费分配是提高教育经费使用效率的重要环节。一是要提高农村幼儿教育教职工队伍质量，建立群体结构合理的农村幼儿教育教职工队伍，消除“人头费”危机。二是要建立规模适当、布局合理，层次结构、师生比例合理的农村幼儿教育系统，以利于人力、物力、财力的充分利用，避免教育资源的浪费，通过调整农村幼儿教育系统内部的结构来改变教育经费的分配结构，进而实现合理使用教育经费的目的。
最后，提高教育主管部门的管理水平。一是要提高对农村幼儿教育工作的管理水平，向管理要质量，提高农村幼儿教育经费的相对使用效率；二是加强对农村幼儿教育经费本身的管理，这一管理工作的主要内容是加强农村幼儿教育经费的计划管理，建立高效率的农村幼儿教育财务管理机构，严格财务纪律，完善预算制度。
(三)激发办园主体自身的积极能动性
农村幼儿教育的发展除了依靠教育主管部门的扶持和管理以外，办园主体自身积极能动性的发挥更具重要意义。首先，教育主管部门要对农村各种形式的幼儿教育机构一视同仁，除了办好乡(镇)中心园，发挥其对其他形式的幼儿教育的示范、辐射作用外，更要对农村学前班、村民自办幼儿园进行扶持。在经费的投入和使用上，要适当向农村学前班、村民自办幼儿园倾斜，鼓励社会力量举办农村幼儿教育，保证教育经费政府投入的公平性。
其次，农村幼儿教育要真正获得可持续发展，其自身的管理改革要合理，以形成自我完善、自我约束、自我发展的管理机制，满足农村社会各个阶层对幼儿教育的需求，保证农村幼儿教育经费有稳定的来源，提高经费的使用效率。一是要扩大办园主体的办园自主权，实行主办单位领导下的园长负责制，农村幼儿园园长要有管理权，尤其是要有经费的管理权和使用权。二是农村幼儿园(班)要更好地发挥服务功能，将农村幼儿的发展放在教育工作的第一位，提高教育和保育质量，使农村幼儿及其家长切实感受到接受幼儿教育对农村幼儿发展的重要性，以吸引社会各界关注和投入农村幼儿教育发展。同时要将教职工的发展作为农村幼儿园管理工作的重要内容，注重教师的主人翁地位，在工作岗位上充分挖掘、体现教师的价值，提高教师待遇，以调动广大教师工作的积极性，稳定农村幼儿教师队伍。
最后，加强对农村幼儿教育机构内的仪器、设备的保管，并提高其使用效率，使物尽其用，减少资源的浪费。广泛挖掘农村特有的资源，开发适合农村实际的幼儿教育玩教具，避免农村幼儿教育不切实际的“富贵病”“城市病”的发生。