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民间资金进入教育领域的政策突破
2012年6月18日，教育部《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域，促进民办教育健康发展的实施意见》正式发布，这一文件就引导和服务民办教育作出了许多新的尝试，回应了民办教育举办者的呼声。可以预见，该政策将引导民办教育走上健康有序的发展道路，为民办教育质量的进一步提升提供新的动力支持。 《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域，促进民办教育健康发展的实施意见》（以下简称“实施意见”），紧紧围绕落实国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》文件精神展开，对民间资金进入教育领域的范围、方式、发展方向进行了明确，体现了教育部对鼓励和引导民间资金进入教育领域的大方针大政策，对提升民办教育举办者的积极性是一个极大的鼓舞。 第一，文件集中体现了“鼓励”、“引导”、“扶持”、“规范”和“服务”五个政策方向。 首先是“鼓励”。文件的第四到七条，先后提出“民间资金以多种方式进入教育领域”，民间资金可以以独立、合作兴办等方式，进入学前教育、学历教育、培训和继续教育、中外合作办学等领域。可以说，与民办教育有关的全部领域都向民间资金开放了。文件还允许境内外资金在不高于50%的情况下，依法开展中外合作办学。如果考虑到中外合作办学涉及到中等教育的话，这其中的意义是深远的。 其次是“引导”。从第五到七条，文件先后提出“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性幼儿园，引导民办中小学校办出特色，鼓励发展民办职业教育，积极支持有特色、高水平、高质量民办高校发展”，“积极鼓励民间资金参与在职人员职业培训、农村劳动力转移培训、转岗培训等各类非学历教育与教育培训，推进终身学习体系和学习型社会建设”。第十五条又提出，“支持高水平有特色民办学校建设”。这都体现了教育部对民办教育发展方向的引导意义，也是在落实理论界、实践界、行政部门已经形成的一些共识。 其三是“扶持”。文件第九条提出，“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策”。从第十到十三条，先后强调了民办学校的办学自主权（课程和专业设置）、招生自主权、落实民办学校教师待遇、保障民办学校学生权益，等等，体现了对民办学校发展的扶持方向。 其四是“规范”。文件第十六条提出“健全民办学校内部治理结构”，提出“限定学校举办者代表的比例，校长及学校关键管理岗位实行亲属回避制度”。第十七条“健全民办学校资产和财务管理制度”，“对学校公共性资金的银行专款账户进行监管”。第十八条“建立民办学校风险防范机制”，第十九条“建立民办学校退出机制”，这些条目先后针对影响民办教育发展的瓶颈性问题提出了相应的举措。 最后是“服务”。从第二十到二十二条，先后涉及到“民办教育纳入地方经济社会发展和教育发展规划”、“加强对民办学校办学行为的监督”、“提高民办教育管理和服务水平”，涉及到民办教育的统筹规划、信息公开透明等内容，比较全面地提出了加强民办教育服务的支撑点。 应该说，文件中体现出来的鼓励、引导、扶持、规范、服务取向，体现了教育部对民间资金进入教育领域基本态度，也直面了民办教育领域中存在的问题、障碍和挑战，对于鼓励民间资金进入教育领域，提升民办学校举办者的信心，是会起到积极作用的。 第二，教育的公益性，决定了民间资金短期内快速进入教育领域仍然存在一些障碍。 教育事业涉及数亿人口，倘若完全放开是有足够的营利空间，资本是有进来的动力的。但是，公益性决定了教育不单单是对个人有益的事情，更是决定一个国家和民族发展的大事业，政府的公共财政不能不投入到教育领域中来，这将会从根本上抑制营利性资本进入的可能性。 随着国家财政实力的增加，教育投入逐年增长。从国家公布的《教育经费统计年鉴》来看，近几年财政经费每年都有2000亿以上的增长额度：2008年全国教育经费12148亿元，2009年14500亿，2010年16500亿，2011年18000亿，2012年已经突破了20000亿，全国将在2012年实现教育经费占GDP4%的目标。这种增长速度是非常惊人的'。在这种情况下，民办学校举办者投入的经费虽然也在增长，但是所占的比重却是逐年降低的。从统计数据来看，连续几年都在0.4%~0.5%之间，最高年份也不过0.6%左右。同时，民办学校的学费构成了学校运行资金的主体，如果学校生源稳定，就可以通过招生收费实现资金内部良性循环，对外来资金的需求就会下降。 所以，民间资金进入教育领域的标志，可能不是资金量的快速、大规模地增长，而是民间资金进入教育领域的方式需要进一步转变，这才是激活现有民办教育活力的关键所在。只有这样，真正有特色的、内涵化发展的民办学校才会出现。 第三，民间资金进入教育领域还有一些非教育部门的障碍亟待解决。 １. 关于民间资金的进入方式还可以进一步明确。 “实施意见”第四条提出，“社会力量按照国家有关规定，以独立举办、合作举办等多种形式兴办民办学校（含其他教育机构），拓宽民间资金进入教育领域、参与教育事业改革和发展的渠道”。但是，对何种具体的方式没详细展开，只是说“按照国家有关规定”。这是因为资金进入教育领域的方式不完全由教育行政部门决定。 相比之下，国资委发布《关于国有企业改制重组中积极引入民间投资的指导意见》，提出了14条推动民间投资参与国有企业改制重组的具体意见。该意见明确了民间投资参与国有企业改制重组的实现途径和方式，民间投资主体可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等法律、行政法规允许的方式出资；可以通过出资入股、收购股权、认购可转债、融资租赁等多种形式参与国有企业改制重组。住建部、发改委、财政部、国税总局等七部委联合发布《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》，鼓励和引导民间资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房和棚户区改造住房等保障性安居工程建设。工商总局《关于充分发挥工商行政管理职能作用鼓励和引导民间投资健康发展的意见》也提出，“拓宽非货币出资方式，鼓励投资者依法以股权、债权、知识产权等非货币形式评估作价出资，支持以不需要办理权属登记的自有技术作为公司股东的首次出资”。 2. 对民办学校可以享受政府公共财政资助的范围和力度还没有具体涉及。 相比之下，国家发改委《关于安排政府性资金对民间投资主体同等对待的通知》通知提出，各地方、各部门要对符合政府性资金支持方向的民间投资主体同等对待，鼓励和引导民间资本参与公共服务、基础设施和扶贫开发等领域的投资。6月26日，水利部发布的《鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则》明确，按规划建设农田水利工程可以享受政府财政支持政策，享受当地政府规定的农田水利工程用地、用电优惠政策。交通部的文件中也规定：支持民间资本以适当方式进入城市公共交通和农村客运等公共事业领域，并建立相应的财政奖励补贴制度。住建部《进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见》提出政府购买、财政补贴、财税和土地支持、拓宽融资渠道等内容，国家旅游局《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》中提出用地保证、公共资金保证、加大金融支持力度。这些内容可供教育行政部门在下一步的文件中借鉴。 3. 对民间资本的投融资问题还没有涉及。 或者说，对如何解决现有民办学校迫切需要的资金问题还没有涉及，更多地是面向潜在的、有可能新进入民办教育的资金来提的。比如，目前民办教育领域内迫切需要解决的担保问题尚未明确涉及到。相比之下，其他部委的文件中有的已经出台了相关规定。比如，保监会发布的《关于鼓励和支持民间投资健康发展的实施意见》中提出，引导民间资本积极参与相互保险组织、自保公司等试点。工商总局《关于充分发挥工商行政管理职能作用鼓励和引导民间投资健康发展的意见》也提出，充分运用工商行政管理职能帮助解决民间投资市场主体融资难题，并列出了4项举措解决民间担保、债转股，等等。 4. 尚未专门强调对民间资金进入教育领域的优化设置和行政审批。 这一条直接决定了民间资金进入教育领域的渠道是否通畅。铁道部《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》提出，“进一步减少和规范铁路行政审批事项，凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，可采用事后监管和间接管理方式的，一律不再实行行政审批”。教育领域和经济领域有区别，但行政审批方面可以借鉴的地方也可以借鉴。 5. 对民间资本是否可以涉入公办学校改革（例如委托管理等内容），没有明确涉及。 相比之下，铁道部《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》强调，“鼓励民间资本通过参股、控股、资产收购等多种形式，参与铁路非运输企业改制重组，推动企业转换经营机制，提高市场竞争能力”。应该指出的是，委托管理在教育领域中是存在的。 6. 对教育领域民间资金进入的可行性和把握方面，教育行政部门还可以做更多的指导工作。 教育行政部门可以配合发改等部门，共同做好民间资金进入教育领域的可行性指导工作。发改委《投资监测分析和信息引导工作的通知》提出，“有关行业管理部门要加强本行业民间投资运行情况的动态监测，深入分析本行业民间投资的增长速度、结构变化、资金来源等情况，主动了解民间投资主体的生产经营状况、投资能力、投资意愿等，认真分析本行业相关政策对民间投资的影响，及时发现民间投资面临的困难和问题，适时调整完善相关政策措施，促进本行业民间投资健康发展”。 7. 实践中已经在做的政府购买教育服务的方式，文件中没有更多地涉及到。 上海、浙江等地，都存在政府购买民办学校教育服务的现象，但文件中对这一问题没有明确涉及。其他领域中也有类似现象的存在，比如住建部《进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见》明确，“鼓励民间资本通过政府购买服务的模式，进入城镇供水、污水处理、中水回用、雨水收集、环卫保洁、垃圾清运、道路、桥梁、园林绿化等市政公用事业领域的运营和养护”。 8. 关于营利性和非营利性的划分尚未明确。 “实施意见在第三条和第十四条，对分类管理、营利性非营利性有涉及，但是没有展开。而分类管理已经成为制约民办学校发展的一个瓶颈。比如，国家税务总局《关于进一步贯彻落实税收政策促进民间投资健康发展的意见》罗列了现有的相关税收优惠政策，第三部分即“鼓励和引导民间资本进入社会事业领域的税收政策”。其中，对非营利性的医院，免征和各项服务收入相关的营业税等（不包括企业所得税），收入为免税收入，免征部分增值税、免征房产税和城镇土地使用税。民办学校在享受这些税收优惠方面一直有各种各样的争议出现。民办学校在运行过程中产生的大量其他的税费，并没有涉及。比如资产过户的税费。这些都需要进一步加以明确。 《卫生部关于社会资本举办医疗机构经营性质的通知》指出，“社会资本可以按照经营目的，自主申办营利性或非营利性医疗机构”。该通知虽未明确社会资本举办的医疗机构如何转变经营性质，但表示将另行制定管理规定。可供我们借鉴。 总之，教育部门可以在学校的办学自主权方面有所突破，吸引社会力量进入教育领域，但是难以在根本上突破制约民间资金进入教育领域的一些瓶颈问题，解决这些问题的决定权不在教育部门，这需要其他相关部门的大力配合。希望可以尽快出台由教育、发改、财政、税收、金融、人保等部门共同认可的促进民办教育发展的文件，为民办教育的发展设计更好更加配套的政策体系。 （作者系上海市教育科学研究院民办所规划室主任，中国民办教育研究院秘书长）【民间资金进入教育领域的政策突破】相关文章：
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