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中国农村土地产权：结构考察与绩效度量
中国农村土地产权：结构考察与绩效度量
作者/叶剑平田晨光
内容摘要农地制度是中国千百年来农村社会经济发展之基本的制度支撑，而农地产权制度则是农地制度之核心。现代产权理论指出，完整的产权应包括专有的使用权、收益的独占权和自由的交易权、中国农地产权不明晰、不稳定、不完整对于农村发展的负外部性已经成为国内学界共识，但对于农地产权的权利构成尚存争议。基于中国人民大学土地管理系与美国农村发展研究所（RDI）于2005年和2011年共同组织的17省农村土地权利情况调查所取得的一手数据，通过实证研究解析农地产权，将其分为农地使用权、农地转让权、农地收益权和权利稳定性四个部分。在此基础上，对不同省份、不同地域的农地产权绩效进行量化比较，并考察2005—2011年农地产权的改进程度，以期为中国农村土地产权绩效的优化提供参考。
关键词转型时期城镇化农地产权产权结构产权绩效
作者1叶剑平，中国人民大学土地政策与制度研究中心主任、公共管理学院教授、博士生导师；2田晨光，中国人民大学公共管理学院博士生。（北京：100872）
中国当前正处于经济社会快速发展的转型期，工业化、城镇化逐步推进。城镇与农村也在经历着巨大的变革，城镇人口、规模迅速增加，而农村的发展状况不容乐观。依据钱纳里城镇化率与经济发展阶段关系的基本理论，中国目前正处于工业结构转型、城镇化快速推进的阶段。最新的统计数据表明，当前中国城市化水平已经突破50%。快速城镇化的背景下，中央政府需要给予农村发展和“三农问题”更多关注，特别是农村土地产权问题。
一
经过30多年的不断探索，中国农村土地制度改革正在不断向纵深推进。实践证明，在改革推进的过程中，所面临的困难越来越多地来自于体制性障碍，特别是在农村土地产权方面。新制度经济学的基本理论表明，意愿的制度供给和实际的制度供给总是有差异的，这就使得制度均衡成为一种理想状态，而制度非均衡成为现实经济中的常态，制度变迁（在此包涵两重含义：制度创新和新旧体制转轨）实质上是对制度非均衡的一种反应。中国农村土地制度的变迁始于农村土地产权制度的变迁，从人民公社制度下农村土地所有权、经营权、收益分配权的集体所有，到家庭联产承包责任制下农地所有权、经营权分离、农户替代生产队成为生产和收入分配的基本主体，农户的权利和责任得以统一，使其获得了在人民公社制度下无法获得的收益，从而推动了农村土地制度的变迁。
正如道格拉斯，诺斯所言，“只有在预期收益（潜在利润）超过预期成本的前提下，制度创新才会出现。只有当这一条件得以满足时，社会内部才会出现改变制度和产权结构的可能”。转型深化时期，产权结构作为内生变量对经济绩效的影响至关重要。在此背景下，明确农地产权的内涵和基本构成对于深化中国农地产权制度改革具有重要启示。西方经济学者对于产权的基本内涵提出了“所有权”说、“法律”说、“社会关系”说、“功能”说等学说，尽管存在种种争论和差异，但有三点已达成共识：（1）产权是一种排他性的权利，可以进行平等、自由交易；（2）产权是由物的存在及关于他们的'使用所引起的相互认可的行为关系的基本规则；（3）产权是一组权利束，包括所有权、使用权、收益权、转让权等基本权能。就中国农地产权而言，学术界对于其权利构成尚存争议。姚洋在分析中国农地制度的现状时，将农地产权分为多种权利束，包括法律所有权、剩余索取权、使用权、处置权以及这些权利的可靠性等。 (范文先生网 www.fwsir.com) 周其仁认为农地产权的基本权利包括：转让权、使用权和收益权，在组成产权的这三项权利中，转让权起着更为关键的作用，因为得到清楚界定的转让权一定包含着清楚界定的使用权和收益权。钱忠好依据产权经济学的基本理论，将中国农地产权分为农地使用权，农地收益权、农地转让权，并且在农户层面上，中国农地产权结构发生着农地产权完整性和完全性不断增强的变迁。
基本的问题仍在于：（1）如何明确中国农地产权的权利构成？（2）如何度量中国农地产权完整或残缺程度及其改进程度？这也是本文研究的核心问题。这些问题的解决对于优化农地产权运行状况具有重要意义。同时，本文进行农村土地产权分析和研究的核心思想在于，研究农地产权结构及其变迁对资源配置效率的影响。
二
从2005年至2011年，处于转型时期的中国在经济环境、农村发展、宏观政策等方面均发生着重大的变革，之前的强影响因素已被当前新的影响因素所替代。在这关键的体制转型与制度变迁时期，分析中国农地产权结构和改进程度，将对深入了解农村土地的产权状况、利用形式、资本化趋势等各个方面起着重要作用。
（一）研究方法：田野调查与实证分析
中国17省农村土地权利情况调查（以下简称17省调查），旨在考察中国农村土地权利政策的落实情况和农地产权的运行情况，从最基层、最广泛的范围上了解农民对土地的利用状况和对政策变迁的基本要求，为中央政府进一步制定土地政策提供第一手资料和参考。17省调查的基本抽样方法是多阶段随机抽样与重点抽样相结合。问卷结构方面，每次调查的问卷设计基本一致，但都会根据中国农村发展中的新情况、新问题重新调整问卷结构，有针对性地设计有关农地产权方面的热点问题。2011年17省调查覆盖了中国17个省、自治区的299个县和662个乡镇，共入户访谈了1956名农民。
17省调查问卷问题众多，从不同方面反映农地产权问题。因此，要找到大量问题中潜在的、反映农地产权主要方面的“公共因子”，发现农地产权的内在结构，就需要使用因子分析方法，即基于不同项目的彼此相关程度形成因子或聚类的技术，提炼出度量农地产权的主因子。然后根据因子分析的结果，参照各省份农地产权的分值情况，考察各省农地产权的完整或残缺程度，并观察各省份在农地产权四个方面的绩效表现，从而分析产权残缺的主要原因。基于这种分析模式，可以对各省农地产权的绩效优化提出有针对性的政策建议，也为度量和改进各省份农地产权绩效提供了一种较为明确和细化的方法。
（二）分析结论
1．农地产权结构
通过对2005年和2011年17省调查获取的第一手数据的详细分析，最终借助因子分析将农地产权的“权利束”确定为：农地使用权、农地转让权、农地收益权和权利稳定性。这一结构基本符合产权经济学的理论要点和中国当前农地产权状况。
2．农地产权绩效与改进程度
关于制度安排与经济绩效的关系，道格拉斯，诺斯的基本观点是，经济增长的关键在于制度因素，一种提供适当的个人刺激的制度是促进一国经济增长的关键。在通过因子分析明确中国农地产权的基本结构后，需要进一步探讨各省份农地产权的绩效差别，以及各省份间不同产权表现出的差异。当然，由于政府在一定程度上对实践认识的局限性，使得制度设计和安排总是渐进性的，因此连续考察2005—2011年农地产权绩效的改进程度是必要的。
（1）农地产权的绩效比较
从图1中可以看出，2011年农地产权绩效最好的是湖南省，最差的是贵州省，两省主要差异体现在权利稳定性上，基本处于两个极端值。就农地产权的四个方面表现来看，广西壮族自治区、河北省在农地使用权上表现较好；浙江省、吉林省在农地转让权上分值较高；云南省、福建省在农地收益权上出现了极高值；湖南省、黑龙江省的农地产权相对较为稳定。因此，这些省份在提高农地产权绩效方面的具体政策和执行方案应存在可供研究和借鉴之处。
考虑到地区差异、资源禀赋和产业结构对农地产权绩效的影响，我们进一步考察各区域不同的经济发展情况下农地产权各方面表现的差异。依据2003年国家统计局发布的东、中、西部地区划分标准，将调查涉及的17个省份划分为不同区域，各省在区域中的权重值由各省2011年农业入口数计算得出，具体分值见表1。
总的来看，各区域农地产权绩效表现从高至低为：东部地区>西部地区>中部地区。东部地区与西部地区的农地产权得分基本接近，而中部地区的表现较差。从农地产权的四个方面来看，东部地区在农地使用权和农地转让权方面表现较好，主要原因在于东部地区经济较为发达，基本已进入城镇化和工业化的中期阶段，土地征收的发生频率较低，农地使用权得以有效保障，同时东部地区非农产业发达，农地流转较为频繁。西部地区在农地收益权上得分较高，则是因为欠发达地区的农民除外出打工外，本地非农就业机会较少，经营土地成为他们的最优选择，通过对土地进行中长期的投入可以获得较为稳定的收入。各区域在权利稳定性指标上均表现较差，这和农村土地确权的缓慢进展有着密不可分的联系。同时，2008年以来出现的新一轮城市工商企业“农村圈地”运动以及基于“指标置换”冲动的各地方政府推进的“农民上楼”，也对农民集体土地权利的稳定性构成重大威胁：
（2）2005—2011年农地产权改进程度
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