论乡村三重关系

论乡村三重关系

摘　要:乡镇与村庄之间具有三重关系:一是乡镇党委与村党支部的领导与被领导关系;二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系;三是乡镇政府与农民在政府依法行政事务上的管理和被管理关系。第一重关系体现党的领导原则,第二重关系体现村民自治原则,第三重关系体现依法行政原则。乡村三重关系是一个有机的整体,以其中任何一个关系、一个原则来否定其他两个关系、两个原则,都会造成乡村关系的失调。从我国乡村治理的现实需要出发,为建设良性互动的乡村关系,关键在于融三重关系为一体,有机配合,互相促进。

中国农村村民自治制度的建立和发展,使我国的乡村关系发生了根本的变化。这就是,从过去单一的政府行政管理与被管理的关系,向多重关系并存的结构转型。那么,这种结构性的多重关系,究竟包括那些内容?如何从实践和理论两个层面来认识和把握这些关系及其内在的联系?这些就是本文所要探索的基本问题。2001年10-12月,“中国农村权力结构研究”课题组在广东部分市县(区)就农村基层民主建设中存在的突出问题进行了调研,共调查了8个镇,12个村,内容涉及到镇村关系、村支两委关系、村级经济与村级组织的关系等方面1。在调查中,课题组成员广泛接触了市县(区)有关领导、乡镇干部、村党支部书记及支委成员、村委会主任及村委成员、村民等。本文的经验材料主要来自这次调查,同时还参考了相关部门的调研报告。本文提出的实际问题均来自基层,特别是镇村两级干部,亟待理论工作者和党政有关部门深入研究。

一、 基层视野中的乡村关系问题

乡村关系有丰富的内涵。本文所要分析的“乡村关系”,主要是指乡镇政府和村级组织所形成的地方治理结构。所谓地方治理(localgovernance),就是地方多元主体协同公共管理的过程,而治理结构主要是指治理主体之间的制度性关系。基层视野中的乡村关系问题,主要是基层干部就村民自治新形势下乡村关系所提出的疑问或“怎么办”。基层反映的问题不少,比较突出的是如下几个方面。

1、政策落实的组织路线难保证,政令贯彻的渠道出现淤塞。

过去,村级干部由乡镇选拔、培养和任用,这是乡镇政府执行上级政策的一个组织措施或者说“组织路线的保证”。村委会干部实行村民直选之后,村干部的乌纱帽掌握在村民群众手中。村干部执不执行上级的政令,还要看村民的脸色。因此,对于像计划生育、收费、追款这些得罪人的事情,许多村干部采取回避的态度,使政令渠道出现了梗阻现象。一位被访的镇委书记说:“在过去,如果村干部办事不得力,镇里可以停他的职,现在不能这样办,要村民来罢免。而一些不明事理的村民,就是喜欢那些敢同政府对着干的人。”一位被访的副镇长说:“完全否定乡镇政府对村级干部的管理权,是有负面影响的,政令不通就是综合表现。有的人借村民民主来抵制镇政府的政策执行和管理。例如我们镇,政府对村里征地款的分配和使用,就存在失控

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