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社会保障立法之探索
社 会 保 障 立 法 之 探 索 社会保障制度在国家政治经济生活中具有非常重要的作用。任何社会保障制度比较成熟的国家，都是通过社会保障立法，使社会保障制度得以确立；通过社会保障法的实施，使社会保障制度得以规范；通过社会保障法的修改，使社会保障制度得以完善。 我国的社会保障制度现正处于初创阶段。改革的深化与社会主义市场经济体制的建立，呼唤着具有中国特色的社会保障制度的建立。根据我国国情，社会保障制度的建立必须坚持“低水平、广覆盖、多层次”的基本方针，而这一正确方针的实施也会遇到大量十分复杂的困难。我国《劳动法》的颁布以及国务院制定的《社会保险费征缴条例》、《失业保险条例》等4个法规， 已经在社会保障法制建设方面迈出可喜的一步。如果能尽快制定《社会保障法通则》，使之对相应法规起到综合、统领的作用，定能为我国改革的深化和经济的蓬勃发展提供坚实的保障体系。 一、社会保障立法的法理分析 目前我国在社会保障制度方面尚无综合性的法律，除近年来颁布的法规外，大量工作处于依政策操作的阶段。尽管目前制定《社会保障法典》的条件尚不成熟，但以《社会保障法通则》的立法形式，明确我国社会保障制度的基本原则、构建框架、运行规则、适用范围、筹资方式、管理机构、管理体制、监督机制、纠纷调处、诉讼程序等方面的内容却是极为必要和可行的。以《社会保障法通则》作为规范国家、单位、个人等社会保障相关主体的权利义务的综合性法律，有关劳动就业、养老保险、医疗保险、失业保险、居民最低生活保障、助残帮困等方面的法规与之配套，才能逐步形成具有中国特色的社会保障法律体系。 我国社会保障立法的依据是我国宪法第45条的规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家确认公民取得社会保障的权利，同时意味国家承担着相应的义务，社会保障制度的建立，是国家为了充分实现公民的生存权、健康权、发展权所应尽的义务。对公民而言，社会保障制度不是国家的恩赐，而是对公民理应享有的法定权利的保障，它意味着国家通过履行自己不可推卸的义务而实现公民的基本人权。所以，公民具有不可剥夺的社会保障获取权，国家的基本义务是社会保障制度建立和存在的基础。 社会保障制度的建立，充分地体现了国家对其基本义务的承担。然而这不等同于国家作为单一主体要在该制度中承担全部责任和履行全部义务。首先，国家没有能力作为单一主体履行义务。其次，社会保障制度的义务主体具有多元化特征。我们说国家义务是社会保障制度存在的基础，这并不意味着国家是履行义务的唯一主体。最后，国家在多元义务主体中的主要义务人地位，决定其必须作为保障公民基本权利实现的第一义务人。众所周知，在法治的国度里，权利并不来源于权力的赐予，而权力恰恰需要法律的制约。依法治国的本质含义在于依法治权。公民权利的实现既需要国家的认可与支持，也需要通过立法和执法对国家权力予以必要的限制。获取社会保障既然是公民的权利，那么，这一权利的实现在客观上就必须要求以法律形式确认国家义务并防止国家权力的滥用。就权利义务的双方而言，任何一方义务的不履行或不充分履行，都是对相对方权利的剥夺或部分剥夺。我国的社会保障体系能否真正建立，从内部控制力而言，是国家能否有效地实现自我约束；从外部控制力而言，是对国家权力的制约是否到位。社会保障法的突出特点有： · （一）义务的多方履行与权利的单方享受 在社会保障制度中，履行义务的主体可以是国家、企事业单位和雇主、劳动者，而享受权利的主体只有公民一方。以养老保险为例，当国家履行义务的时候不存在任何直接的收益。首先，国家为履行自己的义务建立养老保险制度；其次，当国家为退岗劳动者支付养老金时，只有资金的付出而不可能有资金的回报。在养老保险金支付的过程中，企事业单位和雇主也不存在直接的收益，其收益早在雇员为其提供劳动时就已经获得了。因此，在为退岗劳动者支付养老金的过程中，国家只存在义务的履行。而作为公民个人来说，其在养老保险制度中以连续缴纳保险基金的方式承担一部分义务，到需要社会为其养老时则无条件享受这一权利。 · （二）受益人权利与义务的统一 坚持受益人即获得保障的公民权利与义务的统一是社会保障立法的基本原则。受益人权利与义务的统一应从两个层面上来理解：其一，任何符合条件的公民必须依法缴纳其应付的失业保险、养老保险、医疗保险基金费用，才能在法定事由出现之时得到相应的保障，这是一般意义上受益人权利与义务的统一。对大多数公民来说，在社会保障制度中；缴纳保险基金是他们必须履行的义务，根据权利与义务相统一的原则，倘若这一基本义务得不到充分履行，那么他们也一定不可能充分实现其在社会保障制度中相应的权利。其二，对于那些对国家、社会有特殊贡献的公民，因为他们在特定的岗位上为国家履行了特别的义务、做出了特殊的贡献而应享有优于一般公民的社会保障，这是特殊意义上权利与义务的统一。 （三）义务的现实履行与权利的未来享受 社会保险是社会保障制度的一个重要组成部分。出于社会保险有类似于“零存整取”储蓄的特征，就使得社会保障制度中公民的部分权利与义务具有义务现实履行与权利未来享受的特殊性。以我国正在建立的养老、失业、医疗保险为例，这三种保险基金的重要来源之一就是公民以每月收入的一定比例缴入个人帐户进行积累。在实施积累的过程中，公民必须现实且持续地履行缴费的义务，而给付却要等待法定事由的出现，这就形成了履行义务（现在时）与享受权利（将来时）的时间差。形象地说，当劳动者处于青壮年阶段，只要不出现疾病、伤残、失业、死亡等意外情况，其获得社会保障的权利就处于休眠状态，而当以上意外出现或年老退休时，其休眠的权利就会“苏醒”，而这种权利的享受又是以其长时间持续不断地履行劳动和缴纳社会保险费等义务为前提的。 · （四）公平原则指导下的有限按需分配 公平与效率是社会发展中必须妥善处理的一对矛盾。根据“效率优先，兼顾公平”的原则，在我国现阶段只能建立城市居民最低生活保障制度，在农村还只能提倡家庭养老、土地养老、储蓄养老和互助养老，对比较富裕地区的农民则鼓励通过商业保险解决自身保障等问题。这种面对我国国情、实事求是的作法本身就体现了公平原则，如果提出不切实际的保障标准，地区间盲目攀比，只会形成新的、更大程度上的不公平。从社会保障面向社会全体成员这一点看，其贯彻的是“按需分配”原则；即“帮助弱者，多需多助，少需少助，不需不助”，由于受到综合国力和资金统筹能力的限制，我国现阶段的社会保障并不是阳光普照式的“逢需必助”，而是在公平原则指导下有限度的、渐进式的“按需分配”。如我国现阶段只能向城市居民提供最低生活保障，即便对残疾人、孤儿、孤老提供的特殊福利及社会扶助，也只能以满足其基本生活需要为准则。这就是说，社会保障虽然具有一定的国民收入再分配的作用，但这种再分配对调节收入差距悬殊的作用是极其有限的，其公平性主要体现在保障基本人权的实现上。 二、我国社会保障的立法难点 我国亟待制定《社会保障法通则》，不仅因为我国现有的社会保障法规零散而不成体系，有的地方性社会保障法规的出台颇有应急色彩；更重要的原因是社会保障费用支付困难、管理混乱等情况已在一定程度上影响了改革的深化。依笔者之见，建立有中国特色的社会保障制度，首先要处理好以下几个难题： （一）资金缺乏与人口众多 我国是一个人口大国，生产力发展水平较低，在世界上属于低收入国家。一个更为严峻的形势是，到下世纪30年代我国人口可能达到16亿，而届时工薪阶层的退休人数亦将达到高峰，退休人员将相当于在职人员的40％以上。可以预见，到下世纪我国社会保障金支付能力不足与保障对象众多的突出矛盾将成为最大难题。为了最大可能地缓解矛盾，一是要想办法“节流”，如尽可能减少管理费用开支；二是要在“开源”上做好文章，资金来源多渠道是我国社会保障制度改革的目标之一。为此，我国的社会保障制度必须实现三个转变：一是社会保障模式由“国家型”向“保险型”转变，二是社会保障基金筹集模式由“现收现付制”向“国家积累制”转变，三是由被动地实施社会救济向积极地推进“再就业”工程转变。 （二）用工与养老 目前，我国正在建立由国家、用人单位、劳动者三方共同负担的养老保险制度与职工基本医疗保险制度。从现实情况看，实施的最常见难题是：有的固定制用人单位借口经济效益不好等实际困难停付、减付、欠付养老金，临时用工企业又想方设法逃避为雇员缴纳养老金。为了改变这一现状，我们必须从明确养老金属性、强制企事业单位和雇主缴纳与唤醒劳动者自我保障意识三方面着手。首先，养老金在社会主义市场经济下的基本属性可以概括为“与劳动者的工资一样，属于劳动力再生产费用的一部分，也是劳动力价格或价值的实现形式，是劳动者必要劳动时间内创造的，是劳动者一生劳动报酬分期支付中的延期支付部分。”可见，企事业单位和雇主应当支付劳动者的部分养老费用。其次，对企事业单位和雇主来说，在用工与养老的问题上存在权利义务关系。雇员在其在职期间向企事业单位和雇主提供一定数量与质量的劳动，企事业单位和雇主就在一定时间享受到了获得劳动者提供劳动的权利，而劳动力的雇佣金理应包括两大部分：一是即时领取的工资，二是延迟领取的养老金。因此，企事业单位和雇主必须在使用现实劳动者的同时，承担为自己的雇佣者缴纳部分养老费用的义务，形成“谁用工、谁付薪、谁养老”的良性循【社会保障立法之探索】相关文章：
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