城市房屋拆迁中的制度缺陷与完善

城市房屋拆迁中的制度缺陷与完善

　　当前，在城市房屋拆迁中矛盾日益突出，案件大量增加而越发复杂。 [②] 一方面，反映出公民的权利意识增强，随着民主法治的发展，公民开始敢于主张权利；另一方面，也暴露出在城市房屋拆迁中的法律制度的严重缺陷，既有法律制度在发展中的不完善，又有基本制度上的不合理。城市房屋拆迁中的利益冲突从表面看，是个人利益与国家利益以及社会公共利益的冲突；个人利益与开发商的商业利益的冲突，但实质上，是国家的城市土地所有权与城市私有房屋所有人的房屋所有权及其国有土地使用权的冲突；国家的城市土地所有权与开发商的国有土地使用权的冲突；开发商的国有土地使用权与私有房屋所有人的国有土地使用权的冲突。本文初步分析探讨，希望引起关注。

　　一、国家土地所有权与私人房屋所有权的冲突

　　我国实行土地公有制度，土地分为国家所有土地和集体所有土地，宪法对两种土地所有权原则规定，《土地管理法》进一步详细规定。关于城市土地的所有权，宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有”；《土地管理法》和《城市房地产管理法》也进一步详细规定。依据财产所有权理论，国家土地所有权也应当包括占有、使用、收益、处分等四项权能。城市私有房屋的所有权同样包括这四项权能。城市私有房屋的所有权取得时期和方式各种各样，有的是过去的私房；有的是依房改优惠政策购买的原公有住房；有的是购买的经济适用房；有的是在市场上购买的商品房，等等。不论以何种形式取得的私有房屋所有权，房屋所有权人都在享有该房屋所有权的同时，也当然享有该房屋所在的国有土地的使用权。如果没有土地使用权，就不可能享有房屋的所有权。

　　宪法第10条第4款规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。土地管理法及有关法律法规进一步规定了土地使用权转让制度。《土地管理法》和《城市房地产管理法》规定了国家对国有土地使用权的转让制度，采取出让和划拨两种形式。《土地管理法》第2条规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，同时存在“划拨国有土地使用权”形式；该法第9条规定国有土地“可以依法确定给单位或者个人使用”，这包含了国有土地的出让和划拨两种形式。《城市房地产管理法》明确规定城市国有土地使用权的出让和划拨形式。该法第7条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”；该法第22条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为”。

　　无论采取出让形式还是划拨形式，国家的城市土地的使用权都已经转移到土地使用者手中，有关政府依法代表国家处分了国家土地所有权中的使用权，获得了土地出让金或者实现了社会公共利益。如果是开发商获得土地使用权，则还要在出售商品房时再次转让国有土地使用权，以及房屋购买者再次转让房屋所有权以及该土地使用权。此时国家对该土地，还享有完整的一般所有权的四项权能吗？其实不能。实际是：该土地由个人占有、使用，收益权国家已经实现，只剩下了对所有权的处分权。而处分国有土地的所有权，似乎没有实际意义，因为我国土地管理法只规定国家可以向集体征用土地 [③] ，没有规定个人和组织（包括集体）可以向国家购买土地所有权。现行制度只能是处分土地使用权，而土地使用权已经处分，在一定年限内也不能再处分。所以，国家对该幅土地的所有权，显然不是完整的土地所有权，而是有限的土地所有权。至少是在私有房屋所有人土地使用年限内，不能行使占有和使用权，也不能再擅自处分土地使用权。如果要恢复完整的国家土地所有权，依情依理依法，都应当等待土地使用权期限届满再收回，或者依法等价有偿征收。

　　城市私有房屋的所有权则较为完整，完全具有财产所有权的四项权能，即具有占有、使用、收益、处分的权能。该所有权同样具有限制，与国家的土地所有权的有限性相反，城

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