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推进开发区新型制度的扩散
改革已进入到关键时期，必须实现突破。但同时，改革又必须慎重、平稳地进行，尽可能避免出现波动和震荡，当初那种“摸着石头过河”、“走一步看一步”的方式已不再适应，而需引入较为完善和成熟的指导方案。这种方案不应完全靠主观设计而来，而需有成功的实践作为基础。开发区便是这样一个理想的“中试”基地和改革目标与改革对象之间的一个最合适的接口。开发区不相协调的两种功能
我国的开发区建设起步于上世纪80年代，十多年来，其成绩有目共睹。在许多地方，开发区成为最先进的生产力的聚集地，也是经济发展的主要增长源和现代化建设的示范点，无论是投资的活跃程度，还是经济发展水平或是实际产出效果，都代表了当地的最高水平。更重要的是，许多开发区不仅自己“一枝独秀”，成为当地一个引人注目的“亮点”，而且还直接或间接地影响和带动着所在地区经济的发展，引出了“满园春色”。比如，区内外资的大量投入和巨大产出，优化了当地的经济结构和产业构成，提升了当地参与国际经济的水平。区内企业与区外企业进行广泛的协作和配套，为区外企业提供了新的发展的空间，并传输了先进生产技术、管理方法和市场经营理念，使区外的许多企业提高了生产经营水平。众多优势企业进驻区内，导致了大量高层次人才和优质劳动力的流入，不仅改变了当地的人力资源结构，而且还扩大了社会消费，促进了市场的繁荣。 特别值得一提的是，开发区建设和发展的成就，充分证明了发展经济的重要意义，帮助人们转变了观念，开拓了视野，加强了对市场经济的认识，提高了参与国际经济的能力。这种软性的影响所产生的实际效果更为深远也更为广泛。
不过，与此同时，我们也应该注意到其中的缺憾和不足。
80年代中期，我国在沿海地区开始设立开发区时，当时的一个战略设想就是要让它成为类似于经济特区的特殊区域，一方面凭借良好的发展环境，大量吸引外来投资，发挥对外开放的示范窗口的功能，并以此探索经济发展的新路子。另一方面，要利用它所享有的某些特定权限，构建起一套有别于区外的有利于促进经济更快发展的制度体系（包括各种相关的做法与不成文的规则），发挥改革试验田的功能，为整体的体制改革积累经验，提供范例。
事实上，在十多年的发展中，开发区在制度建设方面作了许多探索和创新，也积累起了许多较为规范的、符合市场经济要求的发展经济的成功经验。然而，与充当对外开放窗口、承担带动地区经济发展的职能相比，开发区改革试验田功能的发挥并不尽如人意。而从完成经济和社会管理体制转换和真正实现对外开放、与国际接轨的高度讲，后者的重要性显然要大于前者。
两种功能发挥不相协调，其最明显的表现，就是经历了将近二十年的时间后，在制度体系方面，区内区外仍是“两张皮”，存在着明显的隔绝，开发区内行之有效的一些做法仍然只能囿于一方小天地之中。比如，开发区内的外资企业完全是市场的产物，以实现投资价值的最大化为经营目标，而区外的企业却往往要应付政府的种种指令和要求，发展还常常受到各种各样的制约；同样的行政管理事务，开发区内的一个部门单独就能承担起来，而在区外则要牵涉到多个部门；不少开发区已实现了零收费，而在区外，各种行政事业性收费让企业无所适从；开发区内各类人员的进出调动非常方便，而在区外则一发而牵动全身，手续繁琐，等等。这样的不协调状况多少与创办开发区的初衷有所背离。
形成这种局面的原因是多方面的。一般而言，资本、
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