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建立中国的法律规范审查制度－－对修宪理论的一点探讨
中国宪法再次面临修正。每次修宪总是引起社会各界的广泛议论，这次修宪更是基于一种被唤醒的宪政意识之上。法学界的反响尤其热烈，因为宪法毕竟是国家最重要的法律，理所当然是职业关注的重点。出于不同的观点和立场，各方对宪法应该作出哪些修正提出了不同的看法。有的认为非得大改，有的认为只能小修，有的则认为关键还在于建立宪法实施的制度保障。且不论这次修宪能够进行到什么程度，修宪作为一个过程已经激发了社会对宪法的热情。可以不夸张地说，修宪意味着中国“宪政时刻”[1]的来临。
1982年宪法有许多值得肯定之处，但由于社会、经济和观念的迅速变革，宪法也确实存在着许多需要修正的地方。然而，由于实际条件的限制，即使法学界对宪法中的某些问题存在较为一致的共识，明文修正也未必是一条走得通的路。我们目前还缺乏一种适合中国发展的修宪理论，缺乏一种关于修宪基本原则的系统学说，缺乏一种如何把宪政理念和中国实际相结合的行动指导纲领。事实上，宪法所表达的理想和现实状况之间的差距是如此之大，以至往往使人感到束手无策。
但也正因为如此，一个显然的问题摆在我们面前：为什么不从缩小现实和理想之间的差距入手？本文的目的并不是发展一套系统的修宪原则，但目前的问题是如此显然和迫切，以至于笔者相信一条大的基本原则是不会错的：任何修宪的首要原则是注重实效，因而都应该从完善宪法规则的实施机制开始。如果宪法不能获得实施，那么无论如何完美的规定都是没有意义的；反过来，如果宪法获得了有效的实施，那么无论什么宪法缺陷都可以在解释和实施过程中被发现并纠正。因此，修宪的首要原则是抛弃形式主义。与其出台一个雷声大、雨点小的“制度”，在把宪法装点得更为完善的同时也使宪法的实施更加困难，还不如踏踏实实做一点目前力所能及的小事。
本文就是从这个角度提一点低调但笔者认为应该可行的建议。一个总的思路是，在实行宪政之前，中国首先必须完善它的法治。只有充分保障众多行政立法和规范符合法律，谈论法律的合宪性才有意义；否则，即使建立了所谓的“违宪审查”制度，也只是徒有虚名的表面文章，并不能改善中国宪政与法治的实际状况。因此，在实现最高意义上的宪法审查制度之前，中国还需要走完一段相当长的路。笔者认为，目前把全部注意力集中在人大立法的合宪性未必是明智之举。更为切实可行的方案是首先建立普遍意义上的法律规范审查制度，以充分保证法律以下的所有法律规范的合宪性与合法性。
一、 法律规范审查的意义
简言之，“法律规范审查”就是指依据上位法对下级法律规范的审查。法律规范审查是一个含义广泛的概念。按照审查主体、审查依据和审查对象，法律规范审查可以分为不同种类。按照审查主题划分，法律规范审查可以分为司法审查（judicial review）和非司法性质的审查，例如立法审查（legislative review）和行政审查（administrative review，在中国经常被称为“行政复议”）。由于法律规范审查在法治国家一般是通过司法机构进行的，因而通常也作为广义上的司法审查。[2] 审查依据包括宪法、议会（如全国人大及其常委会）制定的法律、行政机构或地方政府所制定的法规或规章等，审查对象则包括宪法以下的所有法律规范。
因此，组合起来，存在着许多种类的法律规范审查。按照审查依据和审查对象，大致可分为3个等级的法律规范审查：（1）法律的合宪性、（2）行政法规和地方性法规的合宪性与合法性以及（3）规章以及规章以下的规范性文件的合宪性与合法性（包括是否符合法规）。
法律规范审查的最高等级是依据宪法对法律的合宪性审查，因为宪法的最高效力当然是体现在它对于议会立法的控制。“违宪审查”制度在学术界已经谈论得很多了，但本文并不主张一定要马上建立这样的制度，而只是
[1] [2] [3]
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