中国应建立立法助理制度

中国应建立立法助理制度

　　立法助理制度是随着近代各国立法工作专门化和立法职能不断强化而发展起来的、协助立法机关工作的一项立法制度。许多国家都建立了相对完备的立法助理制度。仅以美国为例：早在19世纪20年代，美国国会就开始着手雇佣助理人员；1946年还专门通过立法改革法规定国会常设委员会助理的数量及薪金支出等事宜；到目前为止，美国众议院议员私人助理有8000人，常设委员会有助理2200人，参议院有私人助理4000多人。为了加强我国人大的立法工作，提高立法的质量，我国也应建立具有自己特色的立法助理制度。

　　中国建立立法助理制度的必要性在于：

　　首先立法助理制度能满足立法民主化的要求。衡量立法的民主化，不仅要以立法过程中参与人数的多寡、立法者来源与构成的多元化、广泛性作为标尺，更要以立法的实际内容作为考量的基础。当代议会民主立法的实践和职业立法队伍异军突起的事实表明，对于现代意义的立法民主应采取广义的扩大解释，而不限于民主的字面含义。现代立法追求的是一系列程序制度保障下的实质内容的民主，立法的目的是要体现民意、顺应民意，而普通公民自己无法完成，需要凭借立法职业者的收集、整理和表达民意的活动和中介活动发挥利益聚合功能。立法助理作为实际进行立法的专业人员，能运用自己的专业知识、专业技能，将民众零乱、分散的意志、愿望和要求进行集中、整理、分析过滤、归纳综合成型，最终以文字的形式表达出来。而且以法学专业人士作为立法助理，他们以其所拥有的大量丰富的专业知识和立法知识、爱好规则和秩序的本能、冷静审慎的思维方式，正好可以消融来自人民代表的感性冲动、盲目狂热和法律知识储备的不足。

　　其次立法助理制度能满足立法科学化的要求。立法本身是一门学问，要想制定出好的法律，必须掌握科学的立法知识。立法的科学化的含义应该是完整的，具体体现在科学的立法观、科学的立法制度、科学的立法技术等层面。从科学的立法观来说，就是要实事求是，尊重实际，注重立法效益。结合立法助理制度而言，立法助理一般“一对一”协助委员进行立法，用自己科学的理论作为大量立法准备工作的基础，从而更好地应对因加入WTO履行成员国义务和实现依法治国目标所带来的繁重立法任务；而且各种专门化的立法（如网络立法、电子商务立法、信息立法等）也需要借助立法助理的专业素养来弥补人民代表在专业结构知识上的不足，加速各类专业化过程，避免立法上的错误与失误，提高立法效率。从科学的立法技术上讲，现代社会是以科学技术的迅速发展为主要特征的社会，大量的非注重立法技术不足以正确解决的问题被摆在立法者目前，要求立法者给予调整。这就迫使立法者无论是自觉还是不自觉，都不能不考虑和采取必要的立法方法、立法策略和立法操作技巧。而这些立法方法、策略、技巧，不仅是一种经验的积累，也是学习掌握最新技术并将其运用到立法的一种能力，而立法助理制度可以有效地解决这一需求。

　　再次立法助理制度可以加上我国法律职业共同体的构建，消解民主与法治之间通常会有的紧张。以人民代表大会所代表的民主形式可能潜在地存在两个方面的缺失：第一，它有可能为多数人操纵和利用“集体的意志”来进行个人或少数人的专制留下空隙，容易导致多数人对少数人的压迫，也容易导致一小部分人利用占统治地位的多数人的意志来压迫另外一小部分人：第二，多数人的意志可能并非等同于正义，因为我们没有理由认为多数决策具有一种更高的超个人的智慧。立法助理与人民代表智慧与经验的结合，不仅可使代议机关与司法机关找到一种可以沟通与协商的共同话语体系，而且法律人的理性思维也可以提供某种反极端民主、牵制极端民主的平衡措施，为少数基于正义而抗衡多数提供程序性、制度性的安排。

　　最后，在一个国家法制的权威一定意义是由法律从业人员的社会声威与地位层级等来表征的。当我们一方面以大跃进的速度扩张大学法学院和扩招法科学生的时候，另一方面却把大量法科毕业生杯葛起来，甚至使其

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