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美国城市的棕色地块及其治理论文
[内容提要] 20世纪后半叶，美国的经济重心和工作机会经历了由城市到郊区、由北向南、由东到西的转移。许多工厂搬迁后留下了被污染的土地。这些土地处于被废弃的状态，此即“棕色地块”。本文论述了美国政府处理“棕色地块”的政策法规和方式方法。
[关键词] 美国；城市；棕色地块；治理
美国的“棕色地块”(Brownfield Site)最早、最权威的概念界定，是由1980年美国国会通过的《环境应对、赔偿和责任综合法》(Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act，CERCLA)做出的。根据该法的规定，棕色地块是一些不动产，这些不动产因为现实的或潜在的有害和危险物的污染而影响到它们的扩展、振兴和重新利用。20多年来，棕色地块的清洁、利用和再开发问题越来越受到美国联邦、州、各地方政府以及企业和民间非赢利组织的极大关注。政府出台了许多政策措施，各相关城市社区和民间组织积极配合，希望以整治棕色地块为契机，推动城市及区域在经济、社会、环境诸方面的协调和可持续发展。
一、棕色地块的由来
棕色地块可以说是美国工业留给城市的“遗产”。20世纪后半叶，美国经济发生了深刻的变革，经济重心和工作机会经历了由城市到郊区、由北向南、由东到西的转移。许多工厂在搬迁后留下了大量遗址，这些遗址在不同程度上被工业的废弃物所污染，成为在环境上受到损害的地块。这些地块大多数只有几英亩，处于被废弃闲置的状态，少部分仍残留着一些夕阳产业。
棕色地块多数位于大都市区的中心城市。从经济上看，它们是一批可以再开发利用的财产，只是这笔财产的真正价值被一些可见的或潜在的危险和有害物质所掩盖。在这些地块被社会各界广为关注之前，各州和地方政府对其处置不力，结果使得相关区域未得到有效治理。联邦政府于20世纪70年代末期开始管理有害废弃物的立法过程。1980年通过了《环境应对、赔偿和责任综合法》，俗称“超级基金”(Superfund)。该法对棕色地块进行了统一规范，主要意图在于清洁全国范围内的有害地块，并明确清洁费用的承担者。但是，这项法律所界定的责任过于苛刻严厉，对有害地块污染程度的评估和对清洁费用的预测也不甚清晰。由于担心纠缠于“超级基金”沉重的、看似无限的责任而陷于得不偿失的境地，无人愿意加入联邦政府的清洁和复兴计划。久而久之，开始只是轻微污染的地块，就逐渐演变为今日污染、凋弊、贫困的经济和社会的边缘地带。据美国市长同盟和其它一些组织估计，至今为止，全美大约有45万个这样的棕色地块。由于棕色地块中的有害物质危害环境和人们的健康，蚕食农田，大量城市居民从这些区域及周边地区搬走，向郊区迁移，从而使这些社区的人口和经济萎缩，市政当局的税收减少，进而影响了城市经济的发展。
美国市长同盟对CERCLA的弊端进行了分析，认为过高的费用和过重的责任是阻碍对棕色地块成功进行再开发的首要因素。明显的不合理之处，在于大多数棕色地块是以前的工商业者遗弃的废址，不应由后来的开发者来承担清洁有害物质的责任和费用。除非有人愿意冒险去购买这些污染的土地，并有财力对其进行勘察和清洁，否则这些土地将永远被闲置。从70—80年代的情况来看，事实恰恰如此。
美国环境保护署(EPA)对于90年代之前对棕色地块处置不力的原因也提出了两点看法：(1)对被污染地块的污染程度认识不清；(2)对于造成污染并导致形成棕色地块的可能责任认识不清。EPA认为，正是这两个认识不清，以及担心CERCLA所规定的强制清洁责任，成为私人部门介入棕色地块治理过程的障碍。
然而，对于一个城市来说，清洁和再开发这些棕色地块，将为私人投资创造有利的条件，进而增强这些地区基础设施的建设，增加地方政府的税源，创造新的商业和工作机会，促进城市社区的复兴和地区经济的增长。采取实质性的措施以推动这方面目标的实现，是90年代棕色地块治理进程的重点。
二、90年代联邦政府对棕色地块的政策和立法
进入90年代以后，随着新经济的兴起和联邦政府的财政状况的好转，各州和地方不断呼吁联邦政府采取行动，协调和资助棕色地块的治理。为了满足公众振兴棕色地块经济的需要，EPA在1995至1996年间制定了棕色地块行动议程；1997年5月，克林顿政府为落实这项议程，发起并推动了棕色地块全国合作行动议程(Brown fields National Partnership Action Agenda)。该议程的目标，是通过制订与过去有所不同的可持续发展计划，将经济发展和社区复兴同环境保护结合起来，由公共部门和私人机构共同来解决环境污染问题。当年，联邦政府在100余个棕色地块投入的资金超过4亿美元。1998年3月，相关的联邦合作部门确立了16个棕色地块治理的示范社区，展示多方合作的成效，吸引了9亿多美元的经济开发基金涉足其中，并为以后的跨部门合作处理环境和经济问题提供了范本。
行政当局在制定新政策的同时，还积极推动国会的相关立法进程，以彻底清除私人机构投资棕色地块的障碍，鼓励社会各界参加对棕色地块的综合治理。在1997年全国合作行动议程的创议下，国会于1997年8月通过于《纳税人减税法》(Taxpayer Relief Act)，以税收方面的优惠措施，刺激私人资本对棕色地块清洁和振兴方面的投资。该法规定，用于棕色地块环境清洁方面的开支，在治理期间，免征所得税。这项法律规定对于吸引私人资本起到了关键的作用。据政府估计，在一年的税收收入中，因为税收方面的刺激措施而减少3亿美元的收入，但却能因此吸引34亿美元的私人投资用于衰落社区的治理和复兴，使得8000个棕色地块恢复生产能力。另外，该法还分清了污染的责任人和非责任人的界限，并制定了适用于该法的区域的评估标准。
联邦政府的积极介入和政策、立法方面的作为，使棕色地块的治理展现出了乐观的发展前景。据美国市长同盟2000年版的《美国土地的循环利用》报告估计，如果全美231个相关城市的棕色地块得以再开发和利用，将增加55万个就业机会，每年给这些城市带来超过24亿美元的税收收入。
三、棕色地块的治理结构
棕色地块治理的参与者从联邦到地方，从政府部门到私人组织，数量众多；其所使用的手段，从政府的政策和立法、财政支持，私人企业的投资、非赢利组织的沟通协调到个人的志愿参与等等不一而足，呈现出治理的多元化和多样化的发展趋势。
1．联邦政府
在联邦一级，美国环保署是棕色地块治理的主导机构。2000年10月，作为对1995年到1997年合作行动议程的综合，EPA出台了正式的棕色地块经济振兴计划(Brown fields Economic Redevelopment lnitiative)。该项计划授权各州、社区和各类买下棕色地块的产权所有者(stakeholder)协同工作，对棕色地块进行合理的评估、清洁和可持续的再开发利用。这项计划总结了恢复棕色地块经济活力的四项关键行动。
(1)对棕色地块的评估论证给予资助。至计划出台时止，EPA以两年为期限，每个区域资助20万美元，共计资助了360多个棕色地块。这些资金被用于对棕色地块进行评估，并通过试验找到清洁和振兴不同区域的模式，在此过程中将社区小组、投资人、贷款人、发展商及其他有影响的主体联系在一起。
(2)明确责任。EPA有一整套的方法来分清治理过程中贷款机构、市政当局、棕色地块的产权所有者、发展商、地块预期的购买者的责任。例如，EPA可以同棕色地块的预期购买者达成协议，签署一份合约，不追究购买者对已存在的污染的责任。
(3)工作培训。给每个地块两年资助20万美元，用于训练被污染社区的居民从事清洁棕色地块的工作，并为将来环境领域里的就业岗位进行人员培训。
(4)给清洁工作的贷款项目。贷款基金给棕色地块的环境清洁工作提供贷款和资助，给每个地块的资助数额在五年内可达50万美元。
2．州政府
从长远来看，各州在污染地块的清洁和再利用方面起着非常重要的作用。由各州发起的志愿清洁计划(Voluntary Cleanup Programs，VCPs)制定了清洁的标准，并对整个棕色地块的清洁起着监督作用。在联邦政府启动全国合作行动议程之际，全国就已有30多个州有了这样的清洁计划。州政府通过清洁计划，以特定的政策承诺鼓励私人自愿同意参与棕色地块的清洁行动。对已经由私人部门清洁的地块，由州政府颁发证明已完成清洁的证书。这些地块也因此不再适用CERCLA的规定，不会要求清洁者承担更多的义务。
在这方面，各州和EPA建立了良好的合作关系。早在1996年底，EPA就与相关各州就VCPs达成了协议，并签署备忘录。协议规定在1997财政年度由EPA筹集资金改善和增强各州启动和执行清洁计划的能力。备忘录在州与EPA之间进行了工作的分工，各州与EPA共同商定一个基本的标准，EPA将据此评估各州实施VCPs的能力；如果州政府要申请得到联邦政府在其建立和实施VCPs方面的财政资助，就必须接受EPA的评估。
3．地方政府和社区
地方政府和社区是推动联邦政府关注棕色地块问题并对此提供帮助的主要力量。各地方认为，应对由棕色地块带来的社会和经济问题，除EPA的政府行为之外，还应高度重视建立公共对话机制。这个公众的参与机制以社区讨论为基础，确保环境的清洁行动和结果应该有利于区域经济的振兴，而不是相反。也就是说，已经清除污染的土地不动产必须给社区经济的振兴和发展带来活力。各地方政府和社区尤其强调对于棕色地块的治理决不仅仅是联邦、州或地方政府的事务，而应该是各级政府同私人机构、非政府组织和地方社区的共同任务。在这个过程中地方社区表现出了强烈的参与意识和分享治理收益的愿望。
作为地方共同利益代言人之一的美国市长同盟，更是把棕色地块问题视为国家的头号环境问题。市长同盟敦促联邦政府支持棕色地块的清洁和振兴，作为对城市未来的投资。为此，该组织还会同全美县域联合会(National Association of Counties)新成立了一个名为“社区可持续发展联合中心”(Joint Center for Sustainable Communities)的组织，来支持像棕色地块振兴这样的可持续发展计划。
4．非政府组织
在棕色地块治理的过程中，各种商业集团的活动一直很活跃，它们成立了许多新的公司，投资于棕色地块，期望这些投资能给他们带来积极的回报。私人基金也在努力地支持这项改革计划，买下棕色地块的那些基金在全国各地支持和承办了各种各样的会议、现场会和研讨班。联邦政府早就认识到必须充分调动民间的力量，才能顺利推进棕色地块的治理进程。1996年9月，EPA联合各类贷款人、律师、宗教领袖，发起召开了棕色地块全国大会，吸引了一千多人参加。特别是在地方层次上，非政府组织的参与已经成为提高各种项目效率的重要方式。
5．改善治理的方式
在棕色地块经济振兴过程的不同阶段，全国范围内的合作行动议程表现出了不同的治理理念和方式，这些方式主要有以下四种。
(1)合作。对于政府而言，成功的棕色地块的清洁和复兴行动必须经常与各类民间组织，尤其是棕色地块的产权人保持交流与沟通。合作的形式包括会议、现场会、协议、技术转让，以及其它进行联系和共同工作的方式。
(2)合理化。不断的改革和制度创新是棕色地块环境清洁和经济振兴的基础。改革包括对组织机构内部的政策规定进行经常性的评价和改善，以鼓励棕色地块的治理行动，清除经济振兴的障碍。合理化的渠道有发布指南、修订政策和规定甚至建议修改相关法律等。
(3)研究。环境的保护和区域经济的复兴需要大量的数据和信息，供决策者参考。相关的研究就是要满足这方面的需要，进行技术方面的研究，数据的搜集和分析，以及设计举办公共论坛，以便了解公众对棕色地块治理的需要和期望。
(4)制订以社区为基础的计划项目。这些项目是合作、合理化以及研究的成果在地方层次真正落到实处的方式。全国合作行动议程的中心环节之一就是在全国范围内挑选出10个示范社区，以展现棕色地块治理方面进行各方协作的成效。这些项目还包括在查清残留污染物、评估、清洁、土地开发以及培训相关工作人员方面提供贷款和奖励。实践证明，这些支持对于帮助社区与其它组织实施棕色地块治理计划起到了很大的作用。
总之，单纯依靠市场机制或者政府行为，去解决一些涉及不同地区和不同领域的复杂的城市社会经济问题，并不能取得满意的效果。美国社会目前正在进行的对城市棕色地块的治理，动员了社会各方面的力量和资源，灵活运用了不同的手段和方式，为不同国家治理类似的问题提供了参考和借鉴。
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