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预算会计改革思考论文
以1998年1月1日起全面执行《财政总预算会计制度〉、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则 (试行)》、《事业单位会计制度》为标志，表明我国预算会计已摆脱计划经济体制下的模式，走上了建立 适应市场经济需要，具有中国特色、科学规范的预算会计模式的道路。但三年来，财政管理体制改革的 步伐加快，按照公共财政理论设计的预算管理模式已开始建立，预算编制、执行等环节的管理制度正在 发生根本性的变化，预算会计的客体运行环境又发生了变化，因此，预算会计又面临着进一步的改革。 未来预算会计如何改革本文想谈谈自己的浅见。
一、预算会计体系的改革
现行的预算会计体系（狭义）包括：财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计。但随着预算 管理制度的改革，我国预算会计体系将向“政府和非营利组织会计”发展。
1.政府会计。预算管理制度的改革包括编制部门预算、实行国库单一帐户、建立政府采购制度等， 客观上要求财政总预算会计与行政单位会计合二为一，成为政府会计。
(1)编制部门预算。部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法，是由政府各部门编制，经财 政部门审核后报议会审议通过，反映部门所有收入和支出的预算。即部门预算是一个涵盖部门所有公共 资源的完整预算。编制部门预算的基本要求是：将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的 部门。部门预算的编制采用综合预算形式，部门所有单位的各项资金，包括财政预算内拨款、财政专户 核拨资金和其他收入，统一作为部门和单位的预算收入，统一由财政核定支出需求。凡是直接与财政发 生经费领拨关系的一级预算会计单位均作为预算管理的直接对象，如财政直接将行政单位预算编制并批 复到这些单位（行政单位是政府的职能部门，主管某一专业的行政事务。行政单位作为政府的延伸，政 府预算中理应包含行政单位预算)。按部门编制预算后，可以清晰地反映政府预算在各部门的分布，从而 取消财政与部门的中间环节，克服单位预算交叉、脱节和层层代编的现象，并把部门预算作为独立的政 府预算法案汇编于本级总预算。随着部门预算的编制，财政总预算会计和行政单位会计的改革将逐渐趋 向于以一级政府为中心，核算整个政府的财务状况，即编制一级政府的收支情况表。因此，客观上要求 将财政总预算会计和行政单位会计逐渐合二为一，成为政府会计。
(2)推行国库单一帐户制度。部门预算编制后，如果没有预算执行制度的改革，其作用必然大打折 扣。预算执行改革最有效的方法是推行国库单一帐户制度。建立我国国库单一帐户制度的基本框架是: 按照政府预算级次，由财政在中国人民银行开设国库单一帐户；所有的财政性资金逐步纳入各级政府预 算统一管理，财政收入直接缴入国库或财政指定的商业银行开设的单一帐户，取消所有的过渡帐户；财 政性支出均从国库单一帐户直接拨付到商品或劳务供应者。
行政单位为了执行国家机关工作任务所需要的资金，由各级政府的财政部门从本级政府预算集中的资 金中分配和拨付。推行国库单一帐户制度后，财政部门不再将资金拨到行政单位，只需给各行政单位下 达年度预算指标及审批预算单位的月度用款计划，在预算资金没有拨付给商品和劳务供应者之前，始终 保留在中国人民银行的国库单一帐户上由财政部门直接管理。行政单位的人员工资由财政部门通过中国 人民银行一商业银行一职工工资卡方式直接支付；行政单位的专项支出按预算指标通过中国人民银行一政府采购—商品供应商方式直接支付；行政单位的小额零星支出，通过中国人民银行一商业 银行—行政单位备用金（信用卡）方式支付。国库集中支付虽然不改变各行政单位的预算数额，但其 作用在于建立起了预算执行的监督管理机制。实现国库单一帐户后，由于各行政单位只是政府的组成部 分，其所有的资金都是财政资金，都要通过国库单一帐户收付，其资金活动已通过总预算会计反映，因 此，财政总预算会计和行政单位会计相当于总括和明细的关系，它们将合二为一共同构成政府会计。
(3)实行政府采购制度。在财政支出预算管理改革中，政府采购制度应是一项重大的工程。许多国家 的实践证明，现代政府采购制度是强化财政支出管理的一种有效手段。政府采购制度的实质是将市场竞 争机制和财政预算支出管理有机结合起来，一方面使政府可以得到价廉物美的商品和服务，实现物有所 值的基本目标，另一方面使预算资金管理从价值形态延伸到实物形态，节约公共资金，提高资金使用效益。
实行政府采购后，对于行政单位专项支出经费，财政部门不再简单地按照预算下拨经费给行政单位， 而应当按照批准的预算和采购活动的履约情况直接向供应商拨付货款，即财政对这部分支出采用直接付 款方式。财政总预算会计可以根据这部分支出数直接办理决算。而行政单位应根据财政部门提供的付款 凭证进行资金核算根据采购品入库情况入帐。这笔业务实际上是同一会计主体（一级政府）下获取货 物、工程和服务的行为。政府采购制度的推行也要求财政总预算会计和行政单位会计合二为一。
2.非营利组织会计。事业单位会计向非营利组织会计靠拢，非营利组织会计不仅包括事业单位，还 包括民办非企业单位、社会团体及各种基金会等。
非营利组织是指其经营目的在于社会利益而非某一个人或组织或所有股东的经济利益的组织，即不 以营利为目的的经济和社会组织。包括：事业单位、民办非企业单位、社会团体及各种基金会等。如果 用“事业单位”这个名称，显然不能涵盖所有的不属于企业性质的非营利组织。我们通常所称的“会 if’，应是一个最大层次的概念，这个大概念的外延应包括以取得利润为根本目的的“企业会计”和以非 营利为直接目的的“非企业单位会计”。即用“排除法”将排除企业会计后的会计称为“非企业单位会 if’，而“非企业单位会if’又包括政府会计和非营利组织会计。如果除企业会计和政府会计外，都称为 事业单位会计，那民办非企业单位、各种社会团体、基金会等又如何解释?
事业单位、民办非企业单位、社会团体、各种基金会等与企业相比，尽管在许多方面都具有相同或 相似之处，但它们与企业之间的区别仍相当明显，即这些组织不以营利为目的。从行为科学的观点看， 任何一项活动都有其目的性，行为的目的不同，决定着它们行为方式、程序和控制模式也不一样。无论 是企业，还是这些组织，它们都是从事一项具体的社会活动，但是它们活动的目的是不同的。企业经营 活动的目的是为了获取尽可能多的利润，使投资者得到尽可能多的投资回报。而事业单位、民办非企业 单位、社会团体、各种基金会等在向社会公众提供管理或服务时，并不追求收益，其目的在于按照财务 资源和其他资源提供者的企望和要求提供尽可能多的管理和服务。因此，非营利反映了事业单位、民办 非企业单位、社会团体、各种基金会等的基本特征，其目标着眼于社会效益。显然，这些组织的会计称 为“非营利组织会计”就更能反映其本质特征。
非营利组织与政府部门的本质特征相近，但还是有较大的差异。主要是它有自己的业务收入，而且 相当一部分非营利组织可以做到收支相抵。如一般事业单位除了财政资金外，还有其他性质的资金，这 部分资金的收支不需通过国库单一帐户。各种基金会更是如此，其会计系统的独立性相对较强，因而在 会计原则、会计科目、核算方法上有较大的不同，只是由于它与政府会计有共同的非营利性的特征，因 而，非营利组织会计和政府会计虽同属非企业单位会计，但不能统称为政府会计，在制定会计规范时， 将其统称为“政府和非营利组织会计”。
二、预算会计制度的改革
由于预算管理制度的改革，使得现行预算会计制度中的核算内容、核算方法等需要进一步改革以 适应部门预算、国库单一帐户、政府采购等改革的要求。
1.部门预算要求反映部门所有的收入和支出，涵盖所有的预算资金，因此，反映预算执行情况的预 算会计，也应以预算资金全貌为对象，应不再有遗漏。其中，基建资金也应和其他资金一样一起编入部 门预算。即部门预算应当涵盖包括基建预算收支在内的所有收支，真正反映综合预算。然而，由于基本 建设财务有一定的特殊性，在行政事业单位会计制度中应增加相应的会计科目进行核算。细化预算编制 到项目，也就是收支要重新适当分类。因此，预算会计的会计科目应重新设计，明细核算应作相应调整。 零基预算即预算一切从零开始，各类支出取消“基数加增长”的预算编制方法，按照预算年度所有因素 和事项的轻重缓急程度重新测算每一科目和款项的支出需求。因此，采用零基预算方法，对预算会计信 息提出了更高的要求，预算会计不仅要提供收支流量方面的信息，还要提供资产存量方面的信息，从而 对会计核算提出了新的要求。
2.国库单一帐户制度的实行，改变了预算资金的流转程序，所以，将使现行财政总预算会计和行政 单位会计面临又一次改革。现行财政总预算会计收到财政收入、总预算会计向行政单位拨出经费、行政 单位收到总预算会计拨入经费、行政单位向财政总预算会计上缴预算内外收入、行政单位向下级行政事 业单位转拨经费等业务的发生及其会计核算都将发生根本性的改变。现行行政单位会计的会计基础一 收付实现制将受到挑战。例如，行政单位的工资将由财政通过人民银行一商业银行一职工工资卡方 式直接支付，此时，财政总预算会计根据拨款数做一笔支出。而行政单位在现行制度下，既要做一笔收 入又要做一笔支出，这样做实际上不符合收付实现制原则。如果财政总预算会计与行政单位会计合成政 府会计，那只要在政府会计的支出总帐上记一笔，同时在某一个支出明细帐（行政单位）上记一笔，不 会动摇会计基础。总之，国库单一帐户制度的推行，对现行总预算会计和行政单位会计的冲击将是非常 巨大的。
3.随着政府采购制度的展开，政府采购资金运动就成了预算会计的一个新的重要核算内容。行政事 业单位的许多采购项目，既有财政预算资金，又有其他资金，这些采购资金，应集中到财政部门，由财 政部门统一支付。因此，也就产生了资金从预算单位（部门）向财政部门流动的现象。另外，会造成预 算单位收支过程中价值流转和资金及实物流转的脱节。政府采购物品的价值按转帐通知流入、流出单位， 但货币资金却不实际进出单位。为此要改革现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体操作办法。现 行的操作办法是按照国家机构的建制和经费的领拨关系确定的，按照主管会计单位、二级会计单位、基 层会计单位，层层下拨经费，年度终了又层层上报经费使用情况，汇编决算。实行政府采购制度后，财 政部门不再简单地按照预算下拨经费，而应当按照批准的预算和采购活动的履约情况直接向供应商拨付 货款，由于这部分支出采用直接付款方式，因此，应按照实际支付的“采购合同价”确认本级财政支出， 即财政支出的决算也不需要层层上报，财政总预算会计可以根据支出数直接办理决算。实行政府采购制 度后，还要改革单位预算会计制度，行政事业单位即采购品使用者应根据财政部门提供的付款凭据进行 资金核算，根据采购品入库情况入帐，在报送会计报表时既要提供资金的收支情况，还要提供采购品的 到位情况，从资金和实物两个方面报告，并与采购部门的结果核对。
政府采购制度的实施，使得财政总预算会计对财政资金支出数的列报口径又一次面临改革。在政府 采购制度下，凡是列入政府集中采购计划的商品和劳务一律由政府采购部门集中组织对外采购，财政部 门通过国库直接向供货商或劳务提供者支付款项。随着我国政府采购规模的逐步扩大，财政总预算会计 对大部分财政资金支出数的列报口径将以财政直接向供货商或劳务提供者的拨款数为依据，并且在总预 算会计支出类内相应增设核算财政直接拨款的科目。
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