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教育政策制定之精英模式的伦理缺失与重建论文
论文摘要:伦理为教育政策提供道德基础,对教育政策的制定有着特殊意义。但我国当前教育政策的主导模式是精英模式,在教育政策的伦理价值选择上,存在着固有的缺陷。即在问题的认定上,表现为精英价值取代了社会价值;在目标的确认上,表现为形式上的公共利益取代了实质上的公共利益;在方案的选择上,表现为精英认知取代了社会期待;在权力运行上,表现为以行政权力指导学术权力。重建教育政策伦理基础,根本的途径在于推进教育政策制定主体的转型,现实的选择是强化教育政策的伦理基础,提高教育政策主体主观伦理责任,使教育政策伦理价值制度化。
论文关键词:教育政策 精英模式 伦理
人民满意的教育是建设和谐社会的重要内容之一。什么是人民满意的教育,这涉及到教育政策的伦理问题,而有道德的教育在于有道德伦理基础的教育政策。教育政策是教育政策主体根据一定的价值取向对教育政策环境的反应,是主观对客观的反应。所以,是否有人民群众满意的教育,教育政策是否具有伦理的基础,归根到底,在于教育政策制定主体及主体的伦理价值选择。近30年来,采用精英模式主导的经济体制改革获得巨大成功,包括教育政策在内的各项公共政策都移植了经济政策的制定模式,由少数精英负责教育政策的制定。尽管教育事业取得了很大的发展,然而人民群众的满意度并不高,其重要原因之一就在于教育政策没有很好地体现伦理的关怀,缺乏伦理道德的支持。对这一问题,应该进行深刻地反思了。
一、伦理对教育政策制定的特殊意义
任何公共政策都是主观对客观的反应,作为公共政策的重要构成部分,教育政策当然不例外,是客观存在和主观判断的结果。但和其他公共政策相比,伦理对教育政策有着特殊意义。
(一)规范和监督教育政策主体的政策行为
伦理为教育政策主体提供了一系列符合教育政策需要与特点的伦理规范,通过有形的规范和无形的社会舆论,以道德性为标准,指导人们可以做什么,不可以做什么,应该做什么,不应该做什么,把“应然”的伦理规范转为“实然”的政策行为,使教育政策与过程符合伦理的要求,这是伦理对教育政策主体的规范作用。鉴于教育政策主体是教育政策的制定者和执行者,是教育政策的实践者,伦理对教育政策作用必须要通过教育政策主体来实现,所以规范和监督教育政策主体的政策行为是伦理最本质的作用。
(二)保证教育政策的公正与公平
对教育政策而言,公正是教育政策的首选价值和最基本的伦理诉求,尤其是教育公平受到广泛质疑的当今社会,公正与否的教育政策不仅直接影响到受教育者能否享用公共教育资源的机会,而且对于保护弱势群体的教育利益,阻止少数特权阶层不正当地占用大量教育资源,促进教育乃至社会的和谐发展有着重要的意义。教育政策公正是以教育政策的社会认同为前提的,而教育政策的社会认同隐含着某种道德的认同。道德认同指的是公民对某种道德体系、规范要求的善的肯定,及其自觉践履的现实取向。而教育政策认同则是指公民对教育政策道德合理性的肯定。在教育政策认同中,道德认同是教育政策认同的基础。要想教育政策获得道德认同,教育政策必须符合伦理的要求。
(三)确保教育政策公共利益的实现
教育政策的目标是教育领域中的公共利益,公共利益具有客观性,同时又具有主观性,是技术判断,更是价值判断的结果。实现公共教育利益的教育政策问题的认定,教育政策方案的抉择,教育政策方案的执行,教育政策方案的评估等更多的时候是价值判断的产物,蕴涵着教育政策主体的价值选择的倾向性,不同的价值倾向会有不同内容与形式的公共教育利益。以公平与效率的关系为例,是“效率优先,兼顾公平”,或“公平优先,兼顾效率”,还是“公平与效率并重”等,就蕴含了教育政策主体截然不同的价值选择。如何避免教育政策主体的主观倾向性的道德偏差,使教育政策追求的公共利益是实质上的公共利益,而不是形式上的公共利益,确保教育公共利益的实现,这是伦理必须解决的问题,也是伦理价值之所在。没有伦理的协调指导,缺乏体现伦理精神的教育政策制定主体模式,有可能使教育政策成为少数群体或阶层合法获取个人利益的工具。
(四)为教育政策提供道德支持
教育政策的顺利实施,有效性和正当性缺一不可。有效性指教育政策要有效率,能满足效率和经济性的要求。正当性指教育政策要体现正义原则。在有效性和正当性的相互关系中,正当性是基础,为教育政策提供道德上的支持。没有正当性,教育政策得不到民众的支持,影响教育政策目标的实现。从广义的教育政策合法性的角度,教育政策的合法性不仅在于合法的程序,合法的政策内容,而且要体现公正与正义。只有体现了正义公正的要求,教育政策才能获得社会主流价值观的道德支持,最终获得民众的普遍认同,这是教育政策效力的最终来源。否则,教育政策即使通过了合法的程序,具有合法的内容,在实施过程中一定阻力重重,无法达成政策目标,浪费政策资源,降低政府的威信。伦理对教育政策的作用在于对教育政策进行道德上的审核,确保教育政策符合社会主流价值观的要求,满足社会的期待,体现公平公正的伦理原则,为教育政策提供道德伦理上的支持。
二、教育政策精英模式伦理偏差
从政策制定主体角度看,政策制定主要有三种模式:精英模式、共同体模式和公众模式[1]。后两种模式是基于共同选择的一致认可的模式,当然选择主体的范围也有差异。而精英模式是在民主政治不够完善的情况下,成本较低的政策制定模式。其主要内容是:精英是社会中的少数,他们在社会中处于一种特殊的地位,掌握社会价值的分配,掌握公共政策制定的权力。公共政策主要体现精英们的价值,公共政策的变革是渐进性的,而不是革命性的,从非精英阶层进入精英阶层的过程是缓慢而持续的。尽管我国正在经历从精英模式向共同体模式的转变,但基于我国的历史状况,从教育政策制定的实践来看,精英模式是我国教育政策制定的主流模式,在一个较长的时期还占统治地位。由于精英模式固有的缺陷,教育政策不可避免地存在着伦理上的偏差。
(一)在教育政策问题的认定上,以精英价值取代社会价值
什么是教育政策问题,换句话说,哪些教育问题该进入教育政策议程,通过什么样的教育政策模式来解决,这既是一个客观判断的过程,同时又是一个主观选择的结果,是主客观的统一。客观存在的教育问题,是否采用何种教育政策模式来解决,在于教育政策主体主观上对该问题的判断和认定,也就是说,不同的主体会有不同的认识,这涉及到教育政策主体的价值选择。教育政策的价值选择是教育政策制定者在自身价值判断的基础上所作出的一种集体选择或政府选择,蕴涵着教育政策制定者对政策的期望或价值追求,体现了政策系统的某种价值偏好[2]。不同的价值倾向对教育政策会有不同的认定。
在当前我国教育政策的实践中,教育政策制定的本质就是精英主导的政治过程。一项教育决策的作出首先在于教育领域的精英对教育问题的认同,符合决策主体的价值选择——做什么或不做什么,鼓励什么或禁止什么等的一种价值选择,否则现实无论对政策的需要多么的迫切,都很难输入到政治过程。例如农民工子弟上学政策,在农民工集中的城市和区域,有成千上万的学龄儿童需要上学接受教育。新闻媒体一直关注了近30年,只在近几年才出台了有关农民工子弟上学的政策,而且附有很苛刻的条件,实际上到正规学校上学的只有一小部分,更多的是在简陋的或非法的打工学校上学,教学质量与人生安全没有任何保障。农民工子弟的教育问题长期得不到解决的原因,在于农民工子弟的教育问题与精英的价值选择有偏差,难以输入到教育决策的政治过程。在理论上,精英的价值选择应和社会的价值选择相一致,但由于精英们和一般民众在社会背景、文化等方面的差异,在价值的选择上和普通民众并不完全相同,导致对问题的感受有差别,体现在教育政策的实践中,精英们认定的教育政策问题与社会的期待经常会出现偏差。由于精英占有政治经济文化上的统治地位,拥有制定教育政策的公共权力,偏差的结果导致精英价值取代社会价值,成为主导教育政策的价值选择。
(二)在教育政策目标的确认上,以形式上的公共利益取代实质上的公共利益
教育政策作为公共政策的重要构成部分,政策的目标必然是教育领域中的公共利益。问题是绝对的公共利益是不存在的,公共政策所追求的公共利益是一种整合的利益,是普遍的个人利益,是全体社会成员个人合理利益的整合。整合的对象是全体社会成员,如是部分成员,则缺乏道德基础;整合的内容是合理的利益,当然不包括不合理的个人利益,损害公共利益的个人利益不属于整合的范畴。既然公共利益是整合的利益,带有明显的主观性,必然蕴涵教育政策主体的主观倾向性,有可能在教育政策的目标确定上,在实现所认定的公共利益的同时,更多照顾精英阶层和相关群体的利益。更严重的后果是,以精英利益取代公共利益,以合法的方式实现精英的利益,把教育政策异化为实现精英利益的工具。如高额缴费上大学的政策,从形式上是公平的,在分数面前人人平等,但实际上更多地维护了少数人的利益,因为除了分数外,还需要高额的学费。这项政策的实施,实际上把大部分贫困子弟排除到理想大学的门槛外。这些年来,教育出台了很多缓解矛盾的政策,但社会评价度一直不高,很大程度上在于精英为追求自身利益最大化,充分利用政策制定的公共权力,违背教育政策的伦理基础,将形式上的公共教育利益取代了实质上的公共教育利益。
(三)在教育政策方案的选择上,以精英认知取代社会期待
社会期待就是公众对政策主体的行为,以及政策所体现的价值所寄予的希望,是政策制定环境中的一个重要的构成要素[3]。既然教育政策的主体是少数精英,从应然的角度,精英的认知应能代表社会期待。关键的问题是:精英的认知如何代表社会期待,在教育政策方案的抉择上,精英能否了解社会公众的要求,了解社会公众的爱好、需求和厌恶。目前民主政治制度还有待完善,精英拥有话语权和制定教育政策的公共权力,缺乏关注社会期待的必要性和压力,导致精英认知取代社会期待,实然和应然之间存在较大距离。例如,教育资助政策从伦理的角度应是资助和保护穷人的政策,是推进社会公平的要求,也是符合伦理原则的好政策,但由于政策的制定者掌握政治权力,拥有学术话语权,他们对弱势群体的理解大多是从社会历史观和政治观出发,这就使得原本符合伦理准则的教育资助政策的伦理基础大打折扣[4],兼之执行过程中的偏差,教育政策一定程度上丧失了应有的道德性。有专家就教育公平问题,对精英的认知进行了调查研究,结果表明,关于如何理解教育公平问题,精英的认知与社会的偏好存在明显的偏差。不可否认,教育政策主体的精英们一直在努力使教育政策符合社会的期待,但由于精英模式固有的缺陷,精英认知与社会期待之间总会有一些差距,使得教育政策更多反应精英的利益、价值和偏好,未能很好体现民众的需求[5]。 (四)在教育政策制定的权力运行上,以行政权力指导学术权力
教育政策制定的权力只是一个工具,是实现教育政策目标,解决教育问题的手段,本身并不涉及伦理和价值判断的问题,但教育政策制定涉及的多种权力之间的关系,权力是否以合理的方式运行,就关涉到伦理的判断了。在教育政策的精英模式中,教育政策权力的伦理问题,主要表现在以行政权力指导或取代学术权力,违背教育政策权力运行伦理。从应然的角度,学校运行的权力核心是学术是真理,学校的行政权力应服务服从于学术权力。那为什么精英模式会导致以行政权力指导学术权力呢?这是因为精英本身就是官僚制公共组织(主要是政府组织)的成员,官僚制组织的主要特点是下级对上级的服从。少数精英掌握了教育政策的话语权,很自然地把行政组织中的决策模式引申到教育决策过程,必然出现以行政权力指导和取代学术权力的现象。在行政权力价值取向出现偏差的情况下,学术权力成为行政权力追求政绩的工具。近30年来,各行各业都在追求“GDP”指数,教育事业要跳跃式发展,教育政策在效率与公平的价值选择上往往出现重视效率而忽视公平的倾向,这无疑弱化了教育政策的伦理基础。尽管这几年出台了若干有利于公平的教育政策,但总体上还是没有改变重视效率忽视公平的现状。当然这并不是说,教育政策重视效率就缺乏伦理基础,问题在于,仅仅只考虑效率而不考虑公平的教育政策是不道德的。作为公共政策的构成部分,其正确的取向应是在保证基本效率的基础上实现公平与公正,效率是基础,公平是目标。目前教育政策存在的问题是:效率既是基础,又成了目标;效率不断提高,而教育公平没有得到相应的改善。
三、重建教育政策伦理基础的构想
为避免教育政策精英模式下伦理的缺失,使教育政策完全符合社会的期待,实现公共教育利益的最大化,有必要逐步推动教育政策制定从精英模式向大众选择模式转型,从根本上解决教育政策伦理基础缺失的问题。但鉴于我国公众政策参与能力有限,民主政治有待完善的现实情况,强化教育政策的伦理基础,提高教育政策主体主观伦理责任,使教育政策伦理价值制度化是现实的选择。
(一)教育政策必须以一定的伦理思想和伦理价值为基础
所有的政策都依于伦理。尽管教育政策本身不是关于伦理道德的规范,但有关教育政策的制定部门在制定教育政策时总是以一定的伦理规范为依据和前提,伦理规范为教育政策的合法性和道德性提供支持,是良好教育政策的前提。一项通过合法程序的教育政策,只有在获得伦理道德上的合理性和正当性后,使外部约束转化为政策对象在价值观念上的认可和行动上的支持,才能取得良好的政策效果,否则不可能实现教育政策目标。所以教育政策能否实现教育政策的目标,从根本上来说,不在于制定主体的层次和级别,也不在于是否通过了合法的程序,而在于政策是否受到政策对象的拥护和欢迎,归根到底,在于政策是否体现了公共道德,是否符合社会主流价值观的期待,是否以一定的伦理思想和伦理价值为基础。针对当前教育政策精英模式伦理基础缺失的现状,首先,在公平与效率的选择上,应坚持公平的价值理念。公平是公共政策的首要价值。教育政策要强化公平理念,把公平作为教育政策价值的基本取向。完善教育政策,对相关教育政策进行修订和创新。革除教育政策公平的障碍,克服损害教育公平的因素。但公平不是不要效率的公平,应是维持一定效率的公平。教育政策体现公平,并不是否认差别,不要差别,否则就是平均主义,这在伦理上也是不道德、不公平的表现。其次,在价值取向上,坚持主体与客体的和谐。教育政策制定主体要体现社会主流价值观和传统伦理道德的要求,最大限度反映民意,反映政策客体的伦理诉求。最后,在价值情感上坚持保护弱势群体。保护弱势是一种传统美德和社会公德,保护弱势群体不仅是教育政策应有的伦理诉求,也是弱势的价值需要。
(二)强化教育政策主体主观伦理责任感,外在伦理要求内在化
教育政策是决策主体根据一定的伦理价值准则对客观的教育环境的反应,教育政策以一定的伦理思想和伦理价值为基础,要求教育政策的决策主体把社会主流伦理价值内化为决策主体重要的价值组成部分。在精英模式下,精英实际上是教育政策制定的主体,教育政策是否具有伦理基础取决于精英的伦理价值选择。没有教育政策制定主体的伦理,也就没有教育政策的伦理。结合当前的教育政策实践,教育政策制定主体精英们尤其要走出片面追求教育“GDP”的误区,进一步强化主观伦理责任,把符合社会期待的公平、公正等价值通过服从、认同环节,逐步达到内化为指导教育政策的核心价值,使教育政策体现社会的期待,成为稳定社会,弘扬公平、正义,维护弱势群体的工具。
(三)加强制度建设,内在伦理要求制度化
要为教育政策的决策主体提供明确的伦理规则和道德指南,把决策主体主观的伦理性责任通过道德立法等途径,规范教育政策决策主体的决策行为,使教育政策的决策主体的主观伦理责任制度化[6]。不可否认,精英具备普通社会公众所不具备的知识和政策制定能力,如果教育政策的伦理只靠主体的道德约束,可能会导致三种可能的结果:一是教育政策体现社会主流伦理道德价值观的要求,完全指向公共利益;二是教育政策只体现精英们价值观的要求,完全体现精英们的价值取向;三是教育政策体现社会公众价值观的同时,兼顾精英们的价值需求。第一种结果应是教育政策的正确取向,但如果缺乏制度设防,由于人的趋利性和经济人的特性,教育政策更多的时候是只体现精英的价值或兼顾社会价值。无疑,使教育伦理规范制度化,以教育政策的形式推广实施,有利于控制精英不履行道德责任的行为,纠正当前教育政策精英模式价值取向上的伦理偏差。
(四)推进教育政策制定模式的转型
由于精英模式固有的弊端,上述构想只是精英模式下重建教育政策伦理基础的一个现实的选择,治标不治本。随着我国政治体制改革的不断推进,民主政治的不断完善,社会公众的参与意识和决策能力的提高,应逐步推动教育政策制定从精英模式向大众选择模式的转型,从根本上解决教育政策伦理基础缺失的问题,使社会的伦理价值选择成为教育政策的价值基础。
[参考文献]
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