土地管理办法

时间：2024-06-26 06:55:23 管理办法我要投稿

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土地管理办法范文

土地管理办法范文1

　　1．预审的技术原则

　　这里所说的“原则”不是指《管理办法》第三条规定的原则，该原则是指建设项目用地在预审环节应该达到的目标，是宏观层面上的原则；这里所说的原则是在建设项目用地预审环节中，工作人员应该遵循的规范，是技术层面上的原则。

　　适度性原则。自《国务院关于投资体制改革的决定》以后，各级政府逐步形成了一套以项目投资主管部门为核心的投资管理体系。在这套体系中，国土资源部门只是项目投资核准过程中涉及的.一个部门。国土资源部门接到项目投资主管部门发来的征求意见函后，就可以认定该项目的建设符合国家的产业政策，符合国民经济发展规划与地区发展规划，符合相关政策法规。在此基础上，国土资源部门根据《管理办法》出具预审意见文件。

　　在整个体系的运作中,城市规划部门、环境保护部门等其他相关部门的意见不是国土部门预审的要件，而是项目投资主管部门核准项目的要件。因此，建设项目用地预审的内容要适度。当项目申报单位持核准文件来国土资源管理部门办理用地手续时，应视为该项目通过了其他相关部门的审查，无须重复审查。

　　整体性原则。《管理办法》第二条规定，预审是依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。因此，预审是以建设项目整体用地为单位进行的，并不是说建设项目占用的存量土地就可以不预审。在一些地方的实际操作中，原用地为存量土地的，被认定为符合土地利用规划而不再预审，但是预审并不只是审查是否符合土地利用规划，还包括是否做到节约和集约利用土地等丰富的内容。所以，原用地为存量土地的，也应纳入项目整体进行预审。否则，“化整为零”、破坏项目整体性，将使预审工作失去意义。

　　2．引导机制

　　预审不是“行”或“不行”的简单回答，而是通过与项目申报单位互动，引导项目依法用地、科学用地的复杂过程。按照国土资源“十一五”规划纲要，国土资源部门不但要完成耕地保护方面的约束性指标，在控制新增建设用地总量的前提下还要保障符合国家产业政策的项目用地。在我国大量存量土地闲置浪费和低效利用的情况下，通过节约集约用地可以保证对建设用地的需求。从这个角度说，预审是引导项目申报单位依法、科学使用土地的有效政策工具――新增建设用地不行，就找存量土地；这个地方不行，就到另一个地方去。

　　3．规范化

　　规范化是提高预审工作效率和保证工作质量的基础。根据《管理办法》，对照实践，预审中两方面的规范化需要加强。

　　专家论证会和听证会。《企业投资项目核准暂行办法》第十四条规定，对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，项目核准机关在进行核准审查时应采取适当方式征求公众意见。在建设项目用地预审确需召开专家论证会时，与会专家的选择要以土地管理专业为限，要注重其专业属性而不是部门属性，一般情况下应尽量选择项目所在地国土部门内部相关方向的专家和高等学校、科研院所等的土地管理专家。

　　在实际操作中，建设项目预审听证会的参加人员一般仅限于被占地农民。由于听证会上不涉及补偿、安置等方面的事宜，老百姓并不关心，听证会常常流于形式。事实上，一个项目的落地，不仅涉及被占地农民，而且影响周边诸多事物。因此，举办听证会应在项目所在地向社会公告，符合条件的公民和组织，均可申请参加听证会。

　　预审意见书。《管理办法》第十二条规定，预审意见书应当包括对本办法第十条规定内容的结论性意见和对建设用地单位的具体要求。结论性的意见只能回答“是”或“不是”，不能模棱两可。只有结论性意见全部都是肯定的回答，预审意见的总结论才能是“通过建设项目用地预审”。在实际操作中，结论性意见常常采用建议的形式提出，而没有总结论的预审意见书，没有明确该项目是否通过建设项目用地预审。

　　4．审批与预审的衔接

土地管理办法范文2

　　随着经济全球化进程的加快，以及我国社会经济的发展，土地资源和土地资产的属性逐渐为人们所认识，企业土地资产化管理的理论基础日益成熟。土地作为资产，其价值已然被人们所认识和重视。

　　1油田企业要加大对所征土地的管理

　　油田土地管理一直是油地工作的一项重要内容，做好油田土地管理和开发利用对于正确处理油地之间的矛盾，减少土地纠纷，降低生产成本，确保油田生产经营以及生活后勤等各项工作的顺利进行至关重要。同时，加强土地管理，亦能够有效地保护国有土地不受侵犯，防止国有资产流失。因此，必须要结合形势变化和工作实际下大力气抓好油田用地管理工作。

　　1.1建立和完善油田土地管理机制，有效提升土地管理水平

　　油田土地管理部门对油田土地管理制定了有关土地管理办法，如《胜利油田土地管理办法》，《胜利油田土地管理考核办法》，《胜利油田外部用地管理办法》等一系列土地管理的制度，并对油田土地“征、占、管、用”等实行“三不”检查，季度考核等一系列考核奖惩措施，使得各单位对土地管理工作高度重视，并提高了对土地管理工作的认识。通过这几年实行相关规定和检查考核为油田节约上千万元的生产成本，并使得各二级单位土地管理部门明确了工作重点，端正了工作态度，并加快了油田土地工作规范化管理。

　　1.2规范和加强地籍资料管理，高度重视土地信息系统的完善和应用

　　油田初期土地信息都是文字档案形式，随着科学的发展，土地管理信息系统是地籍资料管理走向科学化、规范化的重要标志。信息化建设是社会和企业发展的方向，是提高管理水平的重要手段，要进一步增强加快信息化建设的认识，积极适应新形势下土地管理工作发展的要求，以加快推进“数字化油田”建设为契机，高度重视和利用信息化技术提升土地管理的整体水平，油田管理部门利用信息化技术，建立了土地管理信息系统，从单一的文字档案建立成电脑成图的数字化档案，实现土地资产管理由静态化向动态化的快速转变。在土地管理信息系统初步建成后，要根据实际情况进行维护和完善，目前正在进行对系统的完善；在取得新增用地后，也要及时把数据补充到系统中。同时要在实际工作中加以应用，防止“建而不用”，充分发挥这一先进管理手段的保障作用，提高科学管理水平，为更好地使用、保护、开发土地资源提供可靠保证。

　　2油田企业对土地整理的理性决策模式

　　2.1 整理决策模式，首先要明确各个利益主体的关系和地位

　　如果一开始提出的问题就已经违背伦理和社会公益，那么后面的研究就毫无意义。职工群众是规划影响最广泛的主体，也是最被动的一方，直接影响到日常生活及自身利益。在油田土地整理过程中，这三类主体构成了一个“屋型”，职工群众构成地基，油田土地部门是撑起规划过程的柱子，而地方政府就是屋顶，处于最高的领导地位，三者共同合力，才能为油田土地的合理、理性规划、整理起到良好效果。

　　利益主体关系在现代社会，土地不仅涉及到经济利益，还包括政治利益。油田土地整理规划问题是以解决土地复垦利用为目的，包括油田土地的利用问题和整理规划问题。前者主要是针对土地的自然属性，后者则以社会属性为焦点，直接关系到社会公平和效率。界定油田土地整理规划问题，重点主要突出在整理什么，怎样整理，为什么整理，用何种手段整理规划等。

　　2.2确定规划目标

　　明确目标及评价标准对油田土地整理规划而言，主要是建立方案的综合效益评价体系。从可持续角度评价综合效益，从实际运用角度选取评价因子，便于资料收集和数据计算。结合国内外研究，油田土地整理规划方案的综合效益评价主要从三方面展开，即社会效益、经济效益和生态效益。

　　2.3寻找备选方案

　　编制方案依据油田土地整理规划需要结合油田特有的属性进行编制，主要依据包括：

　　（1）油田原污染预测分析。油田土地整理规划主要是针对污染地的.复垦，掌握油田原污染地的数量、分类、范围、污染情况及环境污染时间等，也是进行规划的前提条件。

　　（2）土地利用现状分析。这是土地规划前后达到均衡状态的基础资料，可以明确土地利用中存在的主要问题以便在规划中解决。

　　（3）油田基地、矿区所在地的土地总体规划。规划后的土地利用应与总体规划保持一致，避免与地田的社会经济发展相冲突。

　　（4）市场供需状况。根据市场供需、产业发展状况，在条件允许下满足开发要求，也是促进油田发展的重要途径。

　　（5）决策主体因素。油田土地整理规划方案的决策主体是政府，油田企业全力配合，不仅是从自身政绩出发，还要考虑油地共同发展，协调各方利益。

　　3对油田企业土地整理规划的理性思考

　　目标及评估标准确定结合目标属性要求，对某厂油田原污染土地整理规划如下目标：

　　（1）对油水井的环境污染地进行综合治理，尽量恢复其利用价值；

　　（2）合理布局土地利用结构，根据污染程度分类，将轻污染土地与未污染土地的规划衔接，增加耕地资源，重建农田水利设施，增强水土保持能力，提高灌溉效率；

　　（3）改善生态环境，构建工农共建，缓和工农矛盾、油地矛盾，实现可持续发展；

　　（4）对已进行复垦的土地，鼓励周边百性积极耕种，提高村民生活水平，促进村、乡，镇经济发展。

　　4油田企业要进一步健全管理机构、完善管理制度

　　新的形势给油田企业提出了新的要求。一是，油田应从土地管理的发展要求和土地整理规划实际需要出发，建立健全土地资产管理机构。二是，由于实践中的新情况和新问题会不断涌现，企业在认真执行现行法律法规的同时，还应按照上级部门及地方政府对土地的要求，根据自身实际制定一套系统、完整的土地管理制度，以规范企业的土地资产管理。三是，油田土地管理队伍应多吸收一些有责任心和业务能力强的人员并保证人员的相对稳定。四是，决策管理人员要不断增强学习的主动性，深刻理解和领会有关土地管理的法律、法规，努力提高维权意识，增强保护土地资产的自觉性。

土地管理办法范文3

　　集体建设用地使用权流转管理办法的实施，为解决三农问题，带来了方便。其不仅能保护农民的利益，同时也能保证非农用地的合理使用。如何解决集体建设用地使用权流转管理办法下，城市土地管理问题，已经成为集体建设用地的关键。

　　1集体建设用地使用权流转中出现的问题

　　农村集体建设用地在流转过程中，虽然相应取得了一些成就，但是在发展中仍有一些问题存在。政府在征地的过程中，常会遇到很多困难，特别是经济发达地区，政府征收土地主要用于商品房开发等经营性项目上。近些年来，农村集体用地流转成非农用地规模呈上升趋势。这种集体建设用地在转让过程中，常会出现非法转让现象，但是各地政府受限于没有明确的法律依据，在一定程度上使集体建设用地出现了放任自流的现象。同时对建设用地流转权过程中的相应产权证明也没有做明确的规定，一旦产权双方出现问题，政府没有相应的依据解决此类问题；在集体土地流转的过程中，一些土地被用来进行工业生产。在长期的工业生产过程中，必然会出现土地污染及资源浪费问题。如果任这种问题长期下去，势必会影响集体土地建设的发展；集体土地在流转过程中，并没有对相应的地价做明确规定，既没有保护价，有没有最高限价。集体建设用地在转让或出租过程中，仍是以双方协定为主的，政府并未做相应的工作。在这种情况下，对集体建设土地流转是非常不利的。

　　2集体建设用地使用权流转管理办法对城市土地管理作用

　　集体建设用地使用权流转政策提出后，取得了一些成就，但是那并不能从根本上解决土地使用权问题。因此，制定集体建设使用权流转管理办法是十分有用的。下文主要对集体建设用地使用权流转管理办法对城市土地管理作用进行相应分析。

　　2.1集体建设用地使用权转让管理办法的实施，为非农用地使用提供了依据

　　集体建设用地使用权流转管理办法实施后，农用地转为非农用地是需要通过相关法律才能取得相应使用权的。不管是公益性用地，还是其他性质用地，都是需要通过相应的法律才能取得相应用地权的。这就使得以公益用地为名滥用土地的现象得到了遏制。同时也保证了政府在市场的垄断地位和在二级市场获得的相关收益。集体建设用地使用流转办法的时候，农民对土地的使用权有了明确的意识，土地所有者及集体经济组织可以在流转后的土地建设中，获取更多的收益。同时农民也意识到了集体建设用地的重要性，一旦出现滥用征地权现象，他们就会产生怀疑，并限制征地滥用。这就增加了征地成本，土地流转权管理办法未实施时，土地征用价格过低现象时有发生。相关办法实施后，土地被征为建设用地的成本将比农业用地要高，会使转让者及相关的土地使用者的土地成本提高。

　　2.2集体建设用地使用权转让管理办法的实施，为城市土地利用规划带来了挑战

　　集体建设用地使用权转让管理办法实施后，加强了土地管理，不仅对违法使用集体建设用地进行了限制，同时也为合理开发、利用土地资源提供了相应依据。土地使用权流转后，农民可以在流转中获得一定的收益，其收益的多少在土地利用规划中已有明确的规定。随着城市土地规划指标不断的加大，对布局及用途等有了更高的要求。一旦不符合农民利益，农民就参与到其中并对其进行相应的阻挠。在这种情况下，就会加剧城市土地利用规划难度。随着相关办法的实施，城市土地规划将面临着重大的挑战。

　　2.3集体建设用地使用权转让管理办法的实施，增加了农民收益

　　在集体建设用地使用流转权管理办法未实施的时，集体建设用地是经过这政府才可以转让的，这样政府就获得了在一、二级市场垄断权，同时也能为城市建设提供相应的资金。集体建设用地流转后，政府想要对公益性用地进行征收就变得更加困难，这使得政府在集体建设用地的资金有所减少。同时在相关管理办法提出后，国有土地集体建设用地减少，也就减少了国有土地的'收益。

　　2.4集体建设用地使用权转让管理办法的实施，促进了政府职能的转变

　　在集体建设用地使用流转权管理办法实施后，政府的在集体土地使用权流转过程中，职能发生了变化，不仅是国有土地的管理者，同时也是土地使用权流转的服务者。在集体建设用地使用权流转中，政府行政管理部门，不再具有产权代表身份，而是相应活动的服务者和管理者，其职能也由原来的审批管理变为许可管理。集体建设用地使用流转权发生变化后，政府虽然从中获取的利益变少了，但是其管理内容不断的增加，特别是在产权确定环节。相应管理办法确定以后，产权登记是需要到政府部门进行登记才可实现。

　　3结束语：

　　随着社会主义市场经济不断的发展，集体用地建设使用权发生了变化，由原来的没有使用权流转依据到有相应的使用依据。虽然流转后的集体建设用地管理办法实施后，政府在建设用地中有偿使用费用有所减少，但是其职能却发生了变化。不仅为农民或是集体组织带来了更多利益，同时也保证了集体建设用地使用权流转管理办法的顺利进行，促进了可持续发展。

土地管理办法范文4

　　“我们村现有4000亩耕地，我们准备逐年申请转为建设用地，将来把土地都租赁出去――希望不用耕田都有饭吃。”在江门市新会区双水镇梅冈村，村主任苏栋威对记者说。

　　这个夏季，广东省各城郊的农民们正在为一个“梦想”激动着。

　　农民“不用耕田都有饭吃”――这个理想何等“离经叛道”！可事实上，苏栋威与乡邻们离实现这个梦想仅一步之遥。

　　今年10月1日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（下称《管理办法》）将正式施行。据此文件，广东省内所有农村集体建设用地都可直接进入市场交易，与国有建设用地“同地、同权、同价”――此举旋即被专家称作“农地直接入市”。在过去一些年里，梅冈村已有1000亩耕地先后获准转为工业建设用地。如果《管理办法》施行，这1000亩建设用地便可合法自由流转，包括自由出售、出租、转让、转租、抵押等；果如此，村集体和农民的收益会更高，也更有保障，将远超出征地所得的补偿。

　　今年5月17日召开的广东省府常务会议上，《管理办法》已获通过，并于6月23日以省长令的形式正式公布。8月4日，广东省政府就此专门召开新闻会，省政府副秘书长周炳南表示：“《管理办法》是一项探索性立法，开创了全国的先河。”

　　“探索性立法”

　　对农村集体建设用地流转，国家目前没有专门的法律法规。广东省此次出台《管理办法》的确具有超前性。

　　到目前为止，中国惟一的涉及土地分类、用途、规划等相关管理的法律，是1998年修订的《土地管理法》。其中第六十三条明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”据此，农民集体所有的土地――无论耕地还是集体建设用地，都必须征为国有后才能出让，农民只能得到最高不超过农地常年产值30倍的补偿。

　　这些相关规定意味着，农民并没有对集体土地的处分权，实质上就没有土地财产权，更无法获得土地出让的收益。

　　但是，由于农民的宅基地都是祖辈传下来的，加之国家要推动农村城镇化，出于现实的考虑，《土地管理法》第四十三条同时也留出了“政策口子”：农民集体所有的土地可用于“兴办乡镇企业和村民建设住宅”以及“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”。

　　这个“政策口子”在现实中却被越撕越大。自20世纪90年代初至今，在广东“珠三角”、江苏、浙江等沿海地区，以及内地一些城市郊区，农村集体建设用地用于非农建设的规模巨大且惊人。

　　据20xx年初国土资源部副部长李元讲话，中国农村集体建设用地有2.7亿亩没有盘活。

　　据广东省国土资源部门估计，珠江三角洲地区农村集体建设用地占全部建设用地总量的50％以上。20xx年，佛山市南海区工业用地共15万亩，其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半。

　　据北京大学教授周其仁的调查，江苏省昆山开发区8万多亩工商用地中，未经国家征地、由农户转让集体土地使用权的土地约2万亩。这些集体土地都是农民所有的建设用地。

　　实践总是比文件和规定来得更加现实，“农地非经征用不能转为建设用地”的规定在这里显然成了个“摆设”，不可能得到严格执行。另一方面，私下自发的土地流转缺乏规范，较长时期内，建设用地大多仍处于集体组织内部无偿或低偿使用和无序管理状态，一些乡镇企业借此“倒卖”集体土地使用权，也酿成诸多问题。

　　与其无效地防堵，不如有效地疏导。集体建设用地亟须明晰产权，通过流转实现其市场价值。在广东省等沿海地区，这种要求来自企业和农民集体，也来自基层政府。

　　早在20xx年，广东省政府曾《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》（下称《通知》），在全省试行农村集体建设用地使用权流转；凡合乎一系列限制条件的集体建设土地，“可以出让、转让、出租和抵押，并享有与城镇国有土地使用权同等的权益”。

　　广东省此次出台的《管理办法》，不啻对两年前这个《通知》的“法律化”，并且增加了“土地转租”的流转形式；同时对各种流转形式分别进行明确规定，并要求农村集体建设用地流转的收益50％以上要用于农民的社会保障。

　　“过去的《通知》比较原则，只是指出了方向和目标。这个《管理办法》属于‘政府规章’，更具操作性，也更具体。”广东省国土资源厅法规处王功慧对《财经》说。

　　打破“独家供地”

　　尽管广东省国土资源厅多次强调，此一《管理办法》主要针对存量集体建设用地流转，但是诸多专家还是从中国土地制度变迁的角度，给予了高度评价。

　　目前，中国城市的国有土地使用权依照《土地管理法》可以买卖，农民的农地承包权依照《农地承包法》也可以流转，但农村集体建设用地流转则没有任何法律法规规范。中国社会科学院农村发展研究所王小映博士认为，“广东的《管理办法》触及中国土地管理的最后一个‘死角’，是农地制度改革的一个积极探索。”

　　北京大学教授周其仁则指出，农地直接入市之所以重要，是因为合法的产权转让可大幅降低交易费用，增进农民福祉。“从这部管理办法实施之日起，在我们这个农民至今占人口多数的国家，有一个地方的农地可以合法地进入市场转让了。重要的是，从此打破了‘非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途’的传统，代之以一个征地制与农地直接入市制并存的'新时期。”周对《管理办法》高度评价。

　　这也意味着，《管理办法》实际上改变了土地统一征用制度。“原来法律规定建设用地必须由国家征用，由政府垄断供应，是国家‘独家供地’，今后则可能‘多头供地’，各个村集体经济组织也可以在符合规划的前提下供应集体建设用地。”王小映博士分析指出。

　　中国土地市场上过去只有一种产权，就是国有土地使用权，集体土地使用权不可交易。《管理办法》实施后，除了宅基地，其余的集体建设用地使用权完全可交易。今后的建设用地市场将会有两个“土地产权”：一个是国有土地使用权，一个是集体土地使用权，两者同权同价。中国土地市场的“城乡分割”态势将被打破。

　　“农村集体建设用地放开，意味着征地范围缩小了。”中国土地学会副理事长兼秘书长黄小虎研究员解释。如果农民集体可以合法地与工业企业等谈判，自主地市场化出让集体建设用地，就大大压缩了征地范围，有利于形成农村集体土地使用权的市场价格，从而为政府制定征地补偿标准提供参照系。

　　农地直接入市，还有利于降低中国工业化的成本。国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英指出：“农民直接与工业企业谈判，价格可以商量，有灵活性，可能比政府征用后再出让更低。”

　　国土资源部有关官员也在关注广东的《管理办法》。记者获悉，国土资源部近期频频有官员赴粤调研。“农村集体建设用地流转已经有大方向，改革的原则已经确定，全国范围内农村集体建设用地使用权流转，已经进入立法层面。”国土资源部政策法规司莫晓辉对《财经》透露。

　　未竟之路

　　在给予广东的做法高度评价的同时，专家们也认为，《管理办法》要能真正贯彻实施，彻底实现“同地同权同价”，还需要出台一系列配套措施。如怎样确定集体土地的基准地价、土地股份合作制如何与《管理办法》衔接、农民的社会保障体系如何建立、如何处理农地入市与耕地保护的关系，如何从制度上确保农地入市经绝大多数农民同意，等等。

　　美国农村发展研究所律师李平指出，《管理办法》规定，集体土地流转必须经三分之二以上的村民同意，这还“远远不够”；应该规定集体土地的流转程序必须完全公开，失地农民应直接参与流转的谈判。在李平看来，集体建设用地流转，实际上是把农民30年的承包权流转了，承包权是农民的财产权，当然应当有失地农民直接参与谈判，讨价还价。

　　中国社科院农村发展研究所王小映博士的观点是，《管理办法》可能引发新的利益调整。因为农地入市，实际上对村干部和农民都构成激励，村集体可能会规避规划、谋求更改规划、违规违法流转等，谋求增加自己和集体的收益。因此，应对之策是完善村民自治制度，实行村务公开，完善土地价税费体系和土地登记体系。

　　专家认为，由于不能突破《土地管理法》，广东《管理办法》也存在严重的缺陷。如规定“农民的宅基地不能流转”，以及“通过出让、转让、出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发和住宅建设”等。

　　关于宅基地问题，其实，目前全国性的农民宅基地流转已相当普遍。据国土资源部国土勘测规划院近年在北京郊区的调查，北京城乡结合部大约有三分之一的宅基地都存在“地下交易”。另据中国土地学会20xx年在浙江的调查，义乌市1997年4月至20xx年，全市农村宅基地转让3223宗，面积21.89万平方米。其中，受让方为本村村民的占48.15％，受让方为非本村村民的占36.24％，受让方为城镇居民的占15.61％。这些转让行为85％以上都是私下交易，未办任何手续。

　　专家指出，不允许宅基地流转，主要是决策层担心放开宅基地买卖，会导致农民失去房屋，居无定所，影响社会稳定。其实，如果能加强宅基地审批管理，宅基地流转可能更有利于增加耕地，推进土地集约使用。

　　“简单地禁止城里人到农村购买宅基地，却没有切实可行的管理办法，实际上等于放弃监管。”中国土地学会副理事长兼秘书长黄小虎指出。

　　至于“流转取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发和住宅建设”，有专家认为更是费解。城市土地可以搞房地产开发，集体建设用地为何不能？一方面要实现集体土地和国有土地“同地同权同价”，一方面又做出这样的存有歧视意味的规定，既对农民实现自己的土地财产权利十分不利，也有悖于权利公平原则。

　　专家指出，从长远看，中国应该建立城乡统一的、以用途管制为中心的土地管理制度，不宜继续按照土地的所有制不同来制定土地管理政策。广东此次《管理办法》迈出了第一步。

土地管理办法范文5

　　第一条为进一步加强土地管理，切实遏制土地违法违规行为，正确处理促进经济社会发展与保护土地资源的关系，根据《中华人民共和国土地管理法》、《省实施土地管理法办法》等法律、法规和政策规定，结合地区实际，制定本办法。

　　第二条本行政区域内的一切单位和个人，必须遵守本办法。

　　第三条各级政府对本行政区域内耕地保有量、基本农田保护面积、土地利用总体规划和土地利用年度计划执行、节约集约用地、土地执法监管负总责，政府主要负责人是第一责任人。

　　第四条各有关部门在同级政府的领导下，建立和完善共同责任体系，按照职责分工，分别承担加强土地管理、制止违法用地行为的相关责任。

　　第五条国土资源管理部门要依法行使土地管理法律法规赋予的各项职责，加大违法用地行为的监督检查和查处力度。

　　第六条工业园区土地管理工作原则上由所在县国土资源部门负责，完成征收征用后土地由园区管委会负责管理，地区国土资源管理部门进行业务指导。

　　第二章用地规划管理

　　第七条各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划，国土资源整治和资源环境保护的要求，土地供给能力及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划，土地利用总体规划一经批准，必须严格执行；土地利用总体规划的修改，必须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

　　第八条各类与土地利用相关专项规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的用地规模须符合土地利用总体规划的安排。

　　第九条要按照统筹城乡发展，节约集约用地的原则编制乡（镇）土地利用总体规划，划定村镇发展和村庄整治范围。利用农村集体所有土地进行非农建设，必须符合规划、纳入年度计划并依法审批。严禁擅自将农用地转为建设用地，严禁以租代征将农用地转为非农业用地。

　　第十条建设项目需修改土地利用总体规划的，建设用地单位应当积极配合国土资源管理部门制定修改方案，所需费用由建设用地单位支付。

　　第十一条地区国土资源管理部门将上级下达的土地利用年度计划指标分解，报同级人民政府批准后下达，土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。没有计划指标的项目一律不得供地。土地利用年度计划指标向民生、基础设施、特色优势产业等重点领域倾斜。列入工业园区的各类产业发展项目，在下达土地利用年度计划指标时优先考虑并给予保障。

　　第十二条在城镇规划范围内用地的建设项目，必须提交当地规划条件，并经地区规划委员会出具书面意见并将用地位置落实到城市规划图件，由县规划部门盖章并经县政府主管领导签字后，方可办理有关用地手续。

　　第三章耕地保护管理

　　第十三条各级人民政府要把耕地保护工作列为政府主要领导任期内的年度考核和离任前考核内容。

　　第十四条各级人民政府必须确保本行政区域规划期内确定的耕地保有量和基本农田面积不减少。

　　第十五条落实补充耕地责任，严格实行占补平衡。凡建设项目占用耕地的，建设用地单位必须在占用耕地前补充相同数量和质量的耕地。不能自行补充耕地的，必须按法律规定的标准缴纳耕地开垦费。

　　第十六条不准非农业建设项目占用基本农田；不准将基本农田纳入退耕范围；不准占用基本农田进行植树造林；不准以农业结构调整为由，在基本农田内挖塘养鱼，建设用于非农业设施的永久性建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动。

　　第十七条严格设施农用地范围。在以农业为依托的休闲观光项目及各类农业园区，涉及永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工厂，高中档消费等的用地，不属于设施农用地范围。确需建设的必须符合土地利用总体规划，要依法办理建设用地审批手续。

　　第十八条各级人民政府应当组织编制土地整治规划。按照田、水、路、林、村综合整治的要求，积极争取并组织实施好农村土地整治重大项目和基本农田整理项目，保质保量完成项目实施的各项任务，努力提高耕地质量，增加耕地面积。

　　第十九条开发整治未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩用于农、林、牧、渔业生产的，谁开发，谁使用。开发单位或个人应向县级人民政府土地行政主管部门提出申请，经县级以上人民政府审批后实施。

　　开发整治集体所有的未利用地用于农、林、牧、渔业生产的，应当征得土地所有者的`同意，并签订合同，由乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。

　　第二十条用地单位或者个人对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成耕地种植条件破坏的应当按照有关规定进行复垦，由县级人民政府土地行政主管部门监督实施并组织验收；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当向县级人民政府土地行政主管部门缴纳土地复垦费。

　　第四章用地申请及征地管理

　　第二十一条建设用地单位需要使用土地，必须向国土资源管理部门提出用地申请。禁止建设用地单位私自与农村集体经济组织或土地使用者个人签订征地协议。

　　第二十二条切实加强建设项目用地预审工作，建设项目在审批、核准、备案阶段，建设用地单位主动向国土资源管理部门申请建设项目用地预审。未经预审或者预审未通过的，不得办理农用地转用、土地征收和供地手续。

　　第二十三条需审批的项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请。需核准、备案的建设项目在申请核准、备案前，由建设用地单位提出预审申请。建设用地单位申请预审，应当按照省人民政府《建设项目用地预审管理办法》的规定提交有关材料。材料不齐备的，负责预审的部门不予受理预审申请，并一次性告知应补充的材料。

　　第二十四条征收集体土地前，应在拟被征地的集体经济组织及时书面征地预告，预告内容包括：项目名称，拟征收土地的用途、位置、面积、补偿标准、安置途径、申请听证的权利义务，以及其他需要告知的事项。

　　第二十五条国土资源管理部门根据有关规定拟定征地补偿安置方案，并组织听证。

　　第二十六条国土资源管理部门按照征收集体土地和农用地转用报批的规定组织报批材料，在报批材料中真实反映用地预审、用地计划、用地规模、供地政策、征地听证、征地补偿标准、安置措施、规划调整、耕地占补平衡、林（草）地手续、社会保障措施、土地违法行为等内容，经国土资源部门审查后逐级报有批准权的人民政府审批。

　　第二十七条征收集体土地时，征地单位必须按照国家规定的标准足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，任何单位和个人不得截留、扣留、挪用。有关部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的的监督。

　　第五章土地登记管理

　　第二十八条土地登记发证应当“权属合法、界址清楚、面积准确”，土地使用者申请土地登记，应提供土地权属证明文件。国土资源管理部门根据用户申请，进行权属核实、地籍调查、注册登记、核发证书。

　　第二十九条依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

　　第三十条集体土地所有者、集体土地用于非农建设的土地所有者、国有土地使用者，应当依法申请土地登记。

　　第三十一条土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登等情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回原土地证书并注销原登记，重新核发土地证书。

　　第六章土地利用管理

　　第三十二条严格按《划拨用地目录》界定划拨用地范围。划拨土地改变用途用于经营并产生收益的，由国土资源管理部门依法征收土地收益金，任何单位和个人不得以任何理由拒绝缴纳。

　　第三十三条加强保障性安居工程住房建设用地服务和监管。国土资源管理部门应当依据有关部门提供的相关资料制定保障性住房供地计划。在新增建设用地年度计划中单列保障性住房用地，做到应保尽保。对擅自改变保障性住房用地性质的，要坚决纠正和严肃查处。

　　第三十四条工业项目用地规模必须符合国土资源部颁布的《工业项目用地控制指标》规定的投资强度和控制指标。工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%，严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施，工业项目建设要严格控制厂区绿化率，提高土地集约利用水平。

　　第三十五条严格按国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设；各项建设建筑密度、容积率、绿地率不能超出国家规定的标准。

　　第三十六条国家重点建设项目的控制性单体工程受工期和季节限制急需开工的工程项目，按照有关规定给予先行用地支持。

　　第三十七条以出让方式获得国有土地使用权的单位，必须按照签订的《国有土地使用权出让合同》约定的出让价款，按时足额缴清土地出让金和有关费用后，由国土资源管理部门颁发建设用地批准文件。

　　第三十八条建设用地单位必须按规定的开工时间开工建设。闲置1年以上不满2年未开工建设的，建设用地单位必须按出让和划拨土地价款的20%缴纳土地闲置费；闲置2年以上依法应当收回的，由政府无偿收回土地使用权，纳入政府储备，重新安排使用。

　　第三十九条要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况作为建设项目竣工验收的一项内容。无国土资源部门的检查核验意见，或者检查和核验不合格的，不得通过竣工验收。

　　第四十条加强农村宅基地管理。

　　（一）农村村民住宅建设要根据乡镇规划、村庄规划和新农村建设的要求进行。

　　（二）对城市规划区内农村村民住宅建设，应当集中兴建农民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次搬迁”。

　　（三）农村宅基地占用农用地应纳入年度计划。

　　（四）完善农村宅基地审批制度，规范审批程序。

　　（五）严格农村宅基地申请条件，按照“一户一宅”的规定，每户面积不得超过省政府规定的标准。

　　（六）加强农村宅基地登记发证工作，做到宅基地登记发证到户，内容规范清楚。

　　（七）加强宅基地的变更登记工作，做到变更一宗，登记一宗。

　　（八）农村村民将原有住房出售、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。

　　第四十一条要在尊重农民意愿，保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地，按规划稳妥开展农村集体建设用地整治，改善农民生产生活条件。农村建设用地整治后，新增加的耕地面积可以折抵建设用地指标。

　　第四十二条乡（镇）人民政府对本辖区内土地规划、利用、耕地保护负有直接责任。要制止侵占土地、滥占耕地、乱搭乱建、乱采乱挖违法用地行为。

　　第七章土地市场管理

　　第四十三条凡涉及土地使用权交易的行为，都必须进入土地交易中心公开运作，任何单位和个人不得以任何方式、任何理由自行对土地使用权进行处置交易。土地使用权交易包括土地使用权出让、转让和租赁。

　　第四十四条土地使用权交易可以采用招标、拍卖、挂牌和协议出让四种方式。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，都必须采用招标拍卖挂牌等方式公开出让。无论何种方式，必须坚持公开、公正、公平和诚实信用的原则。严禁通过补办用地手续规避招标拍卖挂牌出让。

　　第四十五条工业园区内的工业项目，同一宗地只有一个用地竞购者的，可采用协议方式供地。

　　第四十六条工业园区的工业用地出让金支付标准，可区别情况按《全国工业用地出让最低价标准》的10-50%执行，工业用地的基准地价按当地基准地价的80%执行。

　　第四十七条协议出让国有土地使用权必须严格依法依规进行。以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定确定的最低价。协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地拆迁补偿费以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；各县要确定基准地价，协议出让最低价不得低于出让地块所在地级别基准地价的70%。低于最低价时国有土地使用权不得出让。

　　第四十八条土地市场的运作要严格实行“六公开”，即：公开土地出让计划、公开集体决策、公开土地信息、公开操作程序、公开竞价、公开出让结果。各县人民政府要成立国有土地使用权招标拍卖挂牌出让底价评审领导小组，集体确定出让底价，并对出让中的重大问题进行决策。领导小组下设国有土地使用权招标拍卖挂牌出让评定小组，由国土、规划、财政、监察等部门人员及有关房地产方面专业人员组成，负责国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的日常事务。

　　第四十九条土地使用权交易时，有下列情形之一的，由土地交易中心及时宣布终止交易。

　　（一）土地利用所依据的客观情况发生重大变化，确实影响公共利益的；

　　（二）发生不可抗拒力的事件；

　　（三）司法、监察机关因办理案件确实需要终止交易的；（四）依法应当终止的其他情形。

　　第五十条有下列情形之一的不得交易。

　　（一）未经依法批准或不符合法定条件的；

　　（二）改变土地用途的；

　　（三）改变土地使用权性质的；

　　（四）转让划拨土地使用权的；

　　（五）出让土地首次转让未达到《国有土地使用权合同》约定的使用期限或投资额度的；

　　（六）法律法规规定其他不得交易的情况。

　　第五十一条国有土地使用权出让前要制订控制性详细规划和土地供应方案，明确容积率、绿地率和建筑密度等规划条件，成交后不得随意改变土地用途和规划条件。确需改变的，应按有关政策规定和程序报县级人民政府批准。

　　第八章土地储备管理

　　第五十二条加强政府对土地一级市场的管理。要严格坚持“统一规划、统一征收、统一收购储备、统一出让”的原则,依据土地利用总体规划和城市总体规划，凡规划用途确定为经营性用地的土地，包括国有企业改制、老城区改造及新增建设用地等，都要由土地储备机构进行土地收购储备后再进行公开出让。工业园区的土地储备工作由园区管委会负责实施，依法按程序出让。

　　第五十三条加强土地储备资金的运作。出让土地由财政部门实行宗地核算，土地交易后土地收购成本和土地储备发展资金应及时返还到土地储备机构。土地储备资金实行专户管理，专款专用，滚动运作，确保资金的安全和土地储备的安全。

　　第五十四条加强土地源头规划的控制。要坚持以城市规划为龙头，进一步加强城市规划与土地储备规划的衔接，所有经营性用地要严格实行土地储备。

　　第五十五条加强储备土地的开发整理工作。储备土地地面附着物、建筑物需搬迁的，相关部门要依法办理有关手续；对暂时难以出让的土地，允许对其出租；对已平整、暂不交易而又不能出租的土地，要做好绿化和美化工作。

　　第五十六条加强土地供应的计划管理。要严格控制土地供应总量。国土资源管理部门应当会同发改、财政、城市规划等相关部门根据经济社会发展计划，产业政策、土地利用总体规划和年度计划，城市规划和土地市场供求状况，编制年度国有土地出让计划，报同级政府批准后及时向社会。

　　第五十七条规范储备土地的交易。土地收购价格、土地资产处置，供地价格确定等，一律要经过会审，集体决策；土地出让前，土地储备机构应依据土地出让计划，将出让宗地的相关材料移交土地交易中心按规定程序操作；土地交易中心要根据拟出让地块的用途、面积、形状、规划设计条件等具体情况选择出让方式，以充分体现土地价值。

　　第九章土地收入征收、支出管理

　　第五十八条规范国有土地使用权出让资金管理。土地出让金统一由各县财政局管理，由各县人民政府行使资金分配权，任何单位和个人不得批准减免土地出让金。

　　第五十九条明确土地收入征管责任。对土地收益金、土地出让金等国有土地有偿使用收入实行征管分离，由国土资源管理部门负责征收，财政部门负责管理。

　　第六十条财政部门应加强土地收入管理、设立土地收入专户，所有土地收入必须全额纳入专户管理，任何部门均不得设立过渡账户。

　　第六十一条国土资源管理部门要落实征收责任，对合同期内的土地收入应收尽收，对逾期未交的土地收入，由土地执法监察机构负责催收。

　　第六十二条国土资源管理部门和财政部门要进一步健全征管工作机构，增强征管力量，确保职能到位，人员到位；要保障征管工作经费，按照国家有关规定安排征管业务经费，改善征管工作条件和手段。

　　第十章土地执法监督管理

　　第六十三条要加强国土资源执法监察队伍建设，建立健全地、县、乡三级执法监察网络和村级联络员制度。加强土地执法巡查，做到“早发现、早制止、早报告、早处置”，有效遏制违法违规行为的发生。对发现的土地违法违规行为，由国土资源管理部门及时下达《责令停止违法行为通知书》并报告当地人民政府和上级国土资源管理部门，对下达《通知书》后依然没有停止违法行为的当事人，由当地政府责成国土、住建、规划、监察、公安等部门查处。情节严重，性质恶劣的，要采取有力措施，追究项目相关责任人的责任，涉嫌犯罪的依法移送司法机关处理。

　　第六十四条发展改革、经商委等项目主管部门对未能提供国土资源管理部门用地预审意见或未经国土资源管理预审的建设项目，不得予以审批或者核准。

　　第六十五条建设部门对应依法申请领取施工许可证的项目，在未取得合法用地手续前，不予颁发施工许可证。

　　第六十六条规划部门对以出让方式取得国有土地使用权的项目，在签订国有土地使用权出让合同前，不予办理建设用地规划许可证；对未能取得合法用地手续的项目，不予办理建设工程规划许可证。

　　第六十七条房管部门对未能取得合法用地手续的项目，不予办理商品房预售许可证、房屋所有权证。

　　第六十八条公安部门要加大对国土资源管理部门巡查、制止和查处违法行为的支持配合力度，依法制止，查处妨碍国土资源管理部门执行公务的案件，依法对国土资源管理部门移交的涉嫌犯罪的土地违法案件予以立案、侦查、起诉和查处。

　　第六十九条监察部门要积极配合国土资源管理部门，加强对贯彻落实土地管理法律法规情况的监督检查，对国土资源管理部门移送并需要追究责任的违法违规用地案件，依法对相关责任人提出处理意见。

　　第七十条地县国土资源、公安、检察、法院等部门，要

　　建立和完善联席会议制度、土地执法信息共享制度、联合办案制度、案件移送制度等协调机制、共同做好土地违法违规案件查处工作。

　　第七十一条各级政府、各有关部门要严格执行土地管理法律法规，认真落实土地管理和耕地保护责任，对违法违规用地行为严重的地方，由国土资源和监察部门联合发出限期整改通知，约谈政府主要负责人，整改期间消极不作为或者整改不到位的，报经政府批准，暂停该地区农用地转用报件受理，并依据《违反土地管理规定行为处理办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部15号令），由任免机关或监察机关按照管理权限，依法对负有责任的领导人和直接责任人予以处分。

　　第七十二条本办法由地区国土资源局负责解释。

土地管理办法范文6

　　一、建设项目申请用地预审的时段

　　根据《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部第42号令），需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请；需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请；需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。

　　二、用地预审依据

　　1.《中华人民共和国土地管理法》第二十六条：经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

　　2.《〈中华人民共和国土地管理法〉实施条例》第二十二条、二十三条：“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告”。

　　3.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔20xx〕28号）明确要求：“项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目”。

　　4.《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部42号令）第十四条：“预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件”；第十五条：“未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续”。

　　5.《关于进一步加强和改进建设项目用地预审工作的通知》（国土资发[20xx]74号）通知指出：深化对用地预审内容的实质性审查，进一步做好对拟建项目选址、用地规模、占地类型、补充耕地初步方案等内容的审查，确保耕地保护和节约集约用地各项政策要求的落实；强化对建设项目征地补偿费标准的审查，切实维护被征地农民的合法权益；切实落实用地预审意见的前置把关要求。

　　6.《关于在建设项目用地预审中做好实地踏勘和论证工作有关问题的通知》（国土资厅发〔20xx〕41号）通知规定凡属下列情形的.建设项目，在用地预审中应当进行实地踏勘和论证：（一）线性工程。占用基本农田达到100公顷的公路、铁路、管道等线性工程项目。（7）《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔20xx〕18号）指出：进一步严格建设占用耕地审批。强化建设项目预审，严格项目选址把关。

　　三、用地预审原则

　　《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部42号令）第三条的规定：预审应当遵循下列原则：

　　1.符合土地利用总体规划

　　2.保护耕地、特别是基本农田

　　3.合理和集约节约利用土地

　　4.符合国家供地政策。

　　四、用地预审审批权限

　　《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）第四条规定：建设项目用地预审实行分级预审。

　　需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。

　　五、建设项目申请用地预审的建设依据

　　1.经国务院（发展改革委、国务院有关部门）批准的有关行业发展规划；

　　2.发展改革等行业部门项目建议书的批复；

　　3.发展改革等部门同意开展前期工作告知意见。

　　六、建设项目申请用地预审需要提交的材料

　　根据《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）第七条的规定，已批准项目建议书的审批类建设项目与需备案的建设项目申请用地预审的，应当提交下列材料：

　　1.建设项目用地预审申请表；

　　2.建设项目用地预审申请报告，3.项目建议书批复文件或者项目备案批准文件；

　　4.单独选址建设项目拟选址位于地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区内的，提交地质灾害危险性评估报告；

　　5.单独选址建设项目所在区域的国土资源管理部门出具是否压覆重要矿产资源的证明材料。

　　七、用地预审审查主要内容

　　根据《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）第十一条的规定，预审应当审查以下内容：

　　1.建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；

　　2.建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定；

　　3.建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；

　　4.征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况；

　　5.属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。

　　八、开展建设项目用地预审工作的需要注意的问题

　　1.用地规模尽量控制在建设用地控制指标范围之内，对于确需超越建设用地指标的项目，必须出具项目的说明文件。

　　2.优化项目选址，节约集约用地，尽量少占耕地和基本农田。

　　3.对于占用基本农田的项目，切实做好基本农田补划和耕地补充工作，保证补充耕地质量不降低，数量不减少，按照国土资源部听证的要求，做好土地规划方案的听证工作。

　　4.按照《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔20xx〕18号）的要求，进一步做好耕作层剥离再利用工作，对于占用的基本农田的耕作层应当予以剥离，用于补充耕地的质量建设。

土地管理办法范文7

　　调查发现,黑龙江省国土资源厅与哈尔滨铁路局在铁路用地管理方面,已初步建立起了良好的沟通渠道和协商机制。如黑龙江省国土资源厅为保证铁路用地,采取了铁路建设用地预审和超前介入征地的做法,效果良好。但调查也发现,铁路用地管理方面存在着许多问题,这些问题已超出黑龙江省国土资源厅和哈尔滨铁路局的职权范围。

　　铁路用地的四个问题

　　一是铁路用地管理中铁路系统与地方政府间的矛盾十分突出。铁路用地往往地理位置较好、商业开发价值较大,成为地方政府紧盯、铁路系统不放的“肥肉”。因此,地方政府与铁路系统在铁路用地管理方面争权、争利现象十分严重,管理纠纷不断。

　　二是铁路用地内部用途变更所引致的国有土地增值收益流失严重,进而造成严重的国有资产流失。近些年来,铁路用地内部用途也在不断发生变化,各种自主开发、联合开发越来越多,包括自办企业、商品房开发等。而这些开发,基本上不通过地方政府,土地增值部分往往成为铁路系统的内部收益。更为严重的是,土地资产已成为铁路系统总资产的重要甚至是主体组成部分。随着铁路政企分离、企业化运营,特别是随着铁路股份化的发展,以铁路用地形式存在的国有资产,将面临越来越大的市场风险和管理风险。

　　三是铁路用地基本属性和内部结构不清。例如哈尔滨铁路局的一个铁路分局,其管辖土地总面积中运输用地占64.6%,辅助生产用地占25.4%,生活用地占7.1%,其他用地占2.9%,非运输用地占1/3以上。如果再进一步将铁路用地中企业所属专用线用地区分出来,则非铁路运输用地的比重将会更大。非铁路运输用地,已经不是公益性基础设施用地。因此,应重新界定铁路用地的性质或属性。

　　四是不能真正实现土地的统一规划、集中供给和严格管理。从目前情况看,铁路用地还基本上游离于国土资源管理体制之外,还没有纳入土地统一管理、严格管理的范畴。实际上,铁路用地是我国土地管理制度及其改革的一个死角,如铁路系统土地用途的变更往往是“三无”,即“无立项”、“无申请”、“无登记”,国土资源管理部门地方政府难以掌握土地用途变化情况。这种状况,严重干扰了土地管理秩序,也往往造成铁路系统与地方政府在土地利用及管理方面的矛盾,更严重的是不能真正实现所有土地的统一合理配置和有序高效利用,从而干扰“土地闸门”发挥宏观调控的作用。

　　铁路用地问题的根本原因

　　上述铁路用地问题的成因,主要有两个,一是管理体制不顺,二是缺乏适用的管理规章。

　　一、管理体制不顺

　　管理体制不顺,主要表现在两个方面。一方面,目前的铁路用地管理已不适应改革后的铁路管理体制。铁路系统国土资源管理机构虽名义上为地方政府国土资源主管部门(一般为省级的国土资源厅)的派驻机构,但由于种种原因,派驻机构实质上还是铁路系统的内设机构,而且一般列为事业单位。作为铁路系统内设的事业单位,不可能真正履行土地执法监察的职能。用形象的话说,目前铁路系统的国土资源管理机构是铁路系统的保安,而不是警察,没有独立的执法权力。特别是铁路改制后,铁路系统正向纯企业方向发展,铁路系统不可能再包含具有政府职能的土地(或国土)管理职能,否则会出现政府职能为企业运行所左右的尴尬局面。

　　另一方面,铁路系统用地管理也已不适应改革后的国土资源管理体制。新的国土资源管理体制确立后,作为中央宏观管理两个“闸门”之一的土地“闸门”,要发挥其应有的重要作用,必须建立在土地统一规划、集中供地、严格管理的基础之上,决不再允许任何土地游离于土地统一管理之外。但就目前看,各级政府的国土资源管理机构不能介入铁路系统用地的管理,对铁路用地总体规模、内部结构、用途变更、收益变化、收益分配等不知情、难介入。其结果是铁路用地游离于土地统一集中管理体系之外,自管、自用、自查,铁路用地管理,基本上是土地管理的一个盲区。

　　二、缺乏管理规章

　　原国家土地管理局与铁道部于1992年制定的《铁路用地管理办法》已明显不适应目前的形势和要求,这种不适应体现在体制、机制和技术等三个方面。

　　在体制方面,有两个不适应。一是不适应国家土地管理体制改革后的总体要求。现行《铁路用地管理办法》,不能明确铁路管理机构与国土资源管理机构在铁路用地管理方面的职责分工与协作关系,也不能明确铁路管理机构与地方政府在铁路用地管理方面的职责分工与协作。二是不适应铁路体制改革后的新情况。铁路改制后,政企分离,铁路系统正在向纯企业方向发展。现行《铁路用地管理办法》不能回答铁路系统国土资源管理机构的性质、地位与作用。

　　在机制方面,也有两个不适应。一是不适应铁路改制后市场化运作的要求。铁路改制后企业化发展趋势越来越明显,铁路系统的资产结构、市场运作等都发生了巨大变化,但现行的《铁路用地管理办法》,不能明确铁路用地的基本属性,不能分类界定内部各用途的属性,不能明确铁路系统土地资产的处置,不能明确铁路系统土地资产及其收益的实际归属关系(归铁路系统专有还是归地方政府专有,或者由铁路系统与地方政府共有?),不能保全铁路系统土地资产及其收益。二是不适应改革后的土地市场机制。目前及今后相当长时期内,土地的市场化配置将以“招、拍、挂”为主要形式,包括铁路用地在内的所有土地,都应纳入各级政府管理下的土地规范化市场运作。然而,现行《铁路用地管理办法》不能回答如何运用市场化手段处置铁路系统内部用地、特别是非线路用地的问题。事实上,土地市场化配置已经造成铁路系统与地方政府在铁路用地方面的矛盾,越是土地供应紧张、市场化配置程度较高的地区,这种矛盾越发突出,主要表现为土地使用者和管理者、政府管理土地与铁路系统管理土地、政府实施土地统一管理与铁路系统用地自用自管的矛盾。

　　在技术层面,已经不适应节约利用和严格管理土地资源的要求。现行《铁路用地管理办法》未明确铁路用地的技术要求或指标,对铁路主干线、支线、专用线及其用地范围缺乏规定,对铁路系统废弃土地如何界定和处置没有规定,对跨区线路用地管理衔接与协调方面没有规定,对铁路占地补偿标准与地方同地同价补偿标准间的协调没有规定,等等。

　　加强协调,理顺体制

　　建议国务院责成国土资源部与铁道部共同研究铁路用地管理体制问题,尽快理顺铁路用地管理体制。

　　鉴于铁路经营是企业行为,不应有、也不可能真正执行政府职能。建议将铁路系统的.国土管理机构从中剥离,纳入地方政府国土资源管理体系;或者强化铁路系统内国土资源管理机构的行政职能、特别是国土执法监察职能,作为地方政府国土资源管理部门的派出机构,人员属公务员系列并纳地方政府国土部门。从铁路改革发展的趋势以及实际效果看,第一种选择是积极的、彻底的、长久的,而第二种选择则仍是一种过渡的、不彻底的。

　　但无论何种选择,以下五点必须坚持。一是铁路系统国土资源管理机构必须接受政府国土资源管理部门的领导(业务或行政);二是铁路系统的全部用地都应纳入各地区的土地统一规划,国家土地利用总体规划修编时也必须单列铁路用地及其发展规划;三是包括铁路用地在内的任何用途的土地,都必须坚持节约和永续利用的基本原则,绝不允许浪费土地;四是国有土地不能作为国有企业的资产,土地资产的代管主体必须加以明确,国有土地资产的管理主体不应是企业;五是任何形式的国有土地资产收益流失都是不允许的,对于国有土地资产及其收益流失现象,必须从体制和机制方面加以根本制止。

　　与此同时,为适应新形势与新要求,应建立健全管理规章,建议尽快修订《铁路用地管理办法》。当然,对《铁路用地管理办法》的修订是一个复杂的、可能也是较为漫长的过程。建议修订时应至少考虑如下方面:

　　1.分类明确铁路用地的性质。现行《铁路用地管理办法》虽在第四条指出“铁路用地是指铁路部门依法取得的土地,包括留用的和征(拨)用的运输生产用地、辅助生产用地、生活设施用地和其他用地”,但很显然,这种规定很笼统、很宽泛。为此,要在新管理办法中严格明确铁路运输用地和其他用地,并着重明确哪些是纯公益性用地,哪些又是准公益性、商业性(经营性)用地。在此,要重点严格区分铁路用地与铁路系统用地,明确铁路线路用地(干线、支线、专线)、铁路运输设施用地、铁路经营性用地、铁路生活用地等的界限。

　　2.对不同属性的铁路用地,明确不同的配置和管理方式。明确土地划拨和土地招拍挂的适用范围。明确不同用途的征占补偿办法或补偿标准及其与地方补偿办法和补偿标准间的关系。明确铁路用地是否适用“同地同价”政策。

　　3.明确用地审批程序。应明确国土管理部门及早介入铁路规划的制定,争取不占、少占耕地和城镇建成区,从而保护耕地、特别是基本农田,降低土地费用。

　　4.明确铁路用地管理机构及其职责、地位、隶属关系等。

　　5.明确铁路用地应纳入全国及各地区的土地利用总体规划。

　　6.对铁路用地效率做出明确要求。明确铁路系统废弃土地的处置方式。

　　7.明确对铁路系统开发性用地的处置方式。

　　8.对铁路用地方式做出技术性和政策性规定,包括如路基、取土方式、土地覆压等方面的技术要求和政策规定。

　　特邀国土资源监察专员调研组成员何升韬

　　(全国政协人口资源环境委员会委员)

　　谷树忠(中科院地理科学与资源研究所研究员,中国国土经济研究会副秘书长)

　　沈德中(中国农业大学资源与环境学院教授)

　　赵宏(中华全国工商业联合会联络部部长)