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关于税费改革后乡镇财政运行状况的调查 -调查报告
关于税费改革后乡镇财政运行状况的调查昌图县人大常务委员会 李志刚
推进农村税费改革是党中央国务院在新时期为解决“三农”问题采取的一项重要决策，对促进农村经济和社会发展具有重要而深远的意义。2003年以来按照省、市农村税费改革试点工作的部署，我县全面推进了农村税费改革，农民负担明显减轻,进一步规范了农村税费制度，但是随着农村税费改革的不断深入，目前乡镇财政收支矛盾，入不敷出的问题很严重，影响了地方财政的正常运转和多项事业的发展。
一、税费改革前，乡镇财政运行状况
税费改革前，各乡镇财政主要由预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成，三大块资金的收支情况：1、预算内资金。支出主要用于农村生产、基础设施建设，提供公共服务，行政事业部门的工资及公用经费等。但目前的支出大部分集中在行政、事业部门（主要是中小学）的工资和公用经费。即典型的“吃饭财政”。收入来源主要是农业税、农业特产税及工商类税收等税收收入。2、预算外资金。支出主要用于维持政府部门的日常运转，即政府部门的办公用品、交通费用、招待费等。收入来源主要是收费。3、自筹资金。支出主要用于农村公共建设、公共服务、教育支出及农村集体福利等。收入来源主要有乡镇内企业上交利润和管理费、乡统筹、各种集资收入及各种罚没款收入等。经调查我县33个乡镇税改前，收支情况都有少量缺口，缺口在10万元以下的有7个乡镇，10万元—50万元的有16个乡镇，50万元-100万元的有8个乡镇，100万元以上的有2个乡镇。现看一下税改前我县某乡镇的收支情况。财政收入总计：321万元。①上级补助收入170万元元（其中：税收返还49万元、体制定补47万元、追加专项74万元）；②本级收入121万元（其中：国税收入21万元、地税收入81万元、罚没收入19万元）；③集资收入约30万元。2、财政支出总计为375万元，其中①政府机关支出182万元（人员工资60万元、公用经费122万元）；②所属部门事业费支出43万元；③镇级五项统筹支出150万元。
由此可以看出：农村税费改革前，虽然乡镇财政资金有缺口，但由于可以暗中自由调剂“乡统筹”资金，而资金缺口又可以变相转嫁到农民身上，乡镇财政依然能基本维持日常运转，问题还不至于“显性化”。
二、税费改革后，乡镇财政运行状况
税费改革后，中央明确规定取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业收费和政府性资金集资，取消现行的按农民上年人均纯收入按一定比例征收的乡统筹费，“村提留”中的公积金被剔除出去，由村民按“一事一议”的办法筹资。这样，在分税制改革税收收入被大大缩减和农村税费改革后，连乡镇向农民收费集资的口子也扎紧了，有效地堵住了“三乱”，乡镇财政预算外收入及自筹资金大幅度地减少，上级财政下拨的转移支付资金，属于专款专用，严禁挤占挪用，在三大块资金收入同时大量减少的情况下，大部分乡镇财政难以为继。同一个乡镇税改后的财政收支情况。镇本级收入134万元（其中：地税、农业税收入101万元、罚没收入3.6万元、农业税附加收入26.4万元、行政事业费收入3万元。财政支出为349万元，其中①政府机关支出235万元（人员工资100万元元；公用经费135万元）；②所属部门事业费支出41万元；③镇级税改资金专项支出103万元。
由此可以看出，农村税费改革后，有效地遏制了“三乱”之风的蔓延，乡镇财政预算外资金及自筹资金大幅减少，原来弥补财政收支缺口的维持机制被打破，乡镇债务偿还失去依靠，积累已久的乡镇财政问题最终完全凸显。
三、税费改革后，乡镇财政面临的困难和问题
1、收支矛盾日益突出。各乡镇财源基础薄弱，新的财源增长点少，财政收入增加缓慢。财政普遍存在收入的增加跟不上刚性支出增加的需要。我县2004年乡镇完成财政收入总计5443万元，其中：国税完成1981万元、地税完成3141万元、罚没及行政性收费等其它收入321万元。同年我县乡镇一般支出总计21198万元，比上年增长51.3%，普遍乡镇收入的增幅低于支出的增幅，总收支差额在15755万元，其中500万元以上的12个乡镇，400万元以上的8个乡镇，400万元以下的13个乡镇，收支差额呈增加的趋势，收支矛盾尖锐。
2、乡镇债务包袱沉重。据调查乡镇负债非常普遍，至2004年未，各乡镇欠世行贷款1387万元，欠农民基金会贷款4544万元，欠财政周转金3280万元，就这三项合计高达9212万元，超过500万元以上的7个乡镇，100万元以上的18个乡镇，100万元以下的8个乡镇，远远超出了乡镇的承受能力，比如我县通江口乡欠财政周转金254万元，欠世行贷款189万元，欠中央债贷款171万元，三项总计高达600多万元。各乡镇债务形成的原因既有多年财力不足积累的因素，也有其他政府行为失当转化的因素。乡镇难以还上欠款，上级财政只得采用扣款的办法，使本来困难的乡镇财政“雪上加霜”。
3、财政支持公共事业发展的能力严重不足，多数乡镇财力不宽裕，用于支持发展的财力捉襟见肘。乡镇成为名副其实的“吃饭财政”，乡镇财政仅仅成了发工资的“大出纳”，没有能力支持公共事业建设，影响了乡镇的发展。
4、乡镇机构臃肿，供养人员过多。我县共有33个乡镇、429个乡镇事业单位机构纳入改革范围，重新核定事业编制1579个，目前我县实有在职人员2362人，截止到目前我县33个乡镇全部完成 分流任务，聘任1579人，未聘任783人，办理提前退休313人。各乡镇事业编制人员虽然进行了精简分流，但由于政策不完善，改革成本过大，难以将改革落实到位，这次事业编制改革资金缺口非常大，对自愿辞去公职的170人需发放辞职金246万元，对末聘人员783人，需资金730万元，拖欠乡镇所有在职事业人员工资1.3亿元，提前办理退休的需资金390万元，改革前已退休的需资金765万元，改革后重新竞聘上岗的需资金1555万元，总计需投入资金1.7亿元，精简下来的人员并没有给予一定的经济补偿，退休人员领取不到养老金，上岗人员不能正常发放工资，乡镇财政经济也没有因此而缓解，上访问题比较严重。
5、各乡镇招商引资形成规模的工业企业很少，有些企业都是涉农企业，税收含量少，对财政贡献极小，仅交纳一些所得税和其它小额税种，增值税为零，缺少高税收的工业企业、龙头企业，靠招商引资增加税收短期内无法摆脱财政困境。
6、农村基础设施建设支出缺口较大。税费改革后，取消了乡镇村道路建设费，集资和村提留，乡镇村道路的建设要求列入乡镇财政预算，村乡道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决，但村民的觉悟并不是很高。有些问题通过“一事一议”很难解决。全县乡级道路支出缺口大约在219万元。同样用于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出，税改后同样捉襟见肘，中央、省等上级财政虽然加大了农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政一定的比例配套，大部分乡镇无力解决配套资金，配套资金少则几十万、多则上百万，乡镇根本拿不出这笔资金。
7、农村社会保障体系的建立受到了较大冲击。文化、卫生等其他农村公益事业支出无保障。税改后对大部分乡镇而言，若上级政府转移支付资金不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连现有的军烈属、优抚对象、五保户供养等支出都出现了严重资金缺口。优抚支出资金缺口31万元，五保户资金缺口1327万元，计划生育专职干部工资缺口46万元，乡镇敬老院工服人员工资、房屋维修等费用资金缺口66万元，原村干部退休人员、公伤人员费用缺口366万元，农村殡葬补助资金缺口184万元，村部的房屋维修，按每村每年1万元的标准测算，资金缺口429万元，农村中小学险房改造资金缺口3669万元，以上资金总的缺口为6118万元。这些资金税改前绝大部分来源于“三提五统”，税改后却没有着落。
四、缓解乡镇财政困难的对策、建议
1、切实转变观念，提高对乡镇财政工作的认识。乡镇财政是乡镇综合实力的集中反映，做好乡镇财政工作，事关农村改革、发展和稳定的大局。各级政府特别是乡镇党委、政府必须提高对财政工作的认识，正确看待财政与经济的关系，紧紧围绕农民增收、财政增收这两个重点，制定切合实际的经济发展思路，选准发展方向和财源增长点。靠经济的发展增加财源，通过财政促进经济发展。
2、围绕农业产业化和资源开发，通过招商引资大力发展有税源的企业。根据市场要求，想方设法搞好资源开发，把资源转变为财源，通过招商重点扶持好民营企业、龙头企业、加工型企业，增加劳动力、提高社会化服务、增加税收，从而提高乡镇财政收入。
3、强化税收征管，努力做到应收尽收，合理收税、合法收税。乡镇要经常开展本地区税源普查，重新核定税基，要分行业、分税种，全方位挖掘税源潜力，坚决堵住偷、漏税行为。严厉打击偷、逃税行为。
4、完善地方税收体系建设，提高乡镇财政收入。一是要合理设置地方税种，保证地方政府拥有相对稳定的税收来源。二是合理划分共享税的分成比例，在各级财政分成比例中，要把财力适当地向基层政权倾斜。
5、合理划分职能，理顺各级政府间的财权、事权关系。一是合理界定各级政府之间的支出责任。除人员经费和公用经费外，对教育、公共医疗、基础设施等项目的支出责任应进行明确界定。使地方政府的财权与事权相适应。本着财权与事权相统一的原则，在机构改革的基础上合理划分政府部门的事权，明确各部门支出的责任。同时，按照收支脱钩的原则，对有收费职能部门要加强管理。
6、精简机构，继续削减人员。减轻乡镇财政负担，进一步精简机构，压缩乡镇财政供养人员，是乡镇财政摆脱困难的有效方法之一。当前要抓住政府机构改革的机遇，真正把人员减下去，把职能交叉的机构压缩掉，对那些不该由财政负担的事业单位尽快“断奶”，引导鼓励走服务创收的路子，要进一步清理、清退乡镇超编和临时人员，切实减轻财政负担。
7、要妥善处理好乡镇财政债务问题，努力化解乡村债务，防范财政风险。一是针对乡村债务构成情况，认真清理锁定、分门别类进行化解，重点将违反国家政策的高息部分从债务中坚决剥离出来。二是要建立乡镇偿债基金。根据乡镇规模，每年从乡镇新增财政收入中按比例提取乡镇偿债基金，有计划地化解乡镇债务。三是严格控制乡镇及村级发生新的举债行为，加强对乡镇及村级财务的监督检查，规范支出行为，坚决杜绝新债务的发生。
8、优化支出结构，规范乡镇财政管理。按照“以收定支”的原则，加强支出管理，优化支出结构。一是严格界定财政支出范围，下决心把该剔除的剔除出去，以增强保重点，保关键的能力，应该承担的支出也要进一步界定范围，明确标准，严格控制，节约使用。二是要严格预算编制，认真贯彻《预算法》，严格把好预算编制关。这是规范乡镇财政支出的重要手段。编制预算方案时，要坚持“三压三保”的政策，即压行政性经费支出，保工资发放；压缩会议、招待支出，保乡镇政府机关正常运转；压其他预算支出，尽力保法律规定的教育、农业等重点支出。
9、上级部门应加大对乡镇的转移支付的力度。我县是农业大县，80%的乡镇以农业为主，工业基础薄弱，税改前乡镇政府部分支出靠“三提五统”维持，税费改革后取消“三提五统”，而政府的可支配财力也大大减少，在资源开发、引进外资和建设加工项目等方面，上级部门应当给予政策、财力倾斜。
总之，税费改革后，普遍乡镇面临着财政经济困难，想使乡镇财政困境有所改变，财政状况尽快得以改善，达到富民强乡（镇）的目的，不是一朝一夕的事情，是需要从中央到地方的各级部门齐抓共管，共同奋斗的一项长期的系统工程。我们相信，在中央、省、市、县的正确领导下，通过上下各级的共同努力，艰苦创业，乡镇财政一定会有所改变，走上正轨。
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