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对人社行政执法案卷评查工作的思考论文
一、人社行政执法案卷评查的困难和问题
人社行政执法案卷评查工作开展10余年评查范围不断拓展评查标准不断完善评查方式不断创新评查结果运用得到一定程度发挥促进了行政执法案卷质量的不断提高。但仍然存在一些突出问题影响案卷评查工作的开展和效能发挥。
(一)案件集中管理平台建设滞后，案卷抽取难
近年来各级人社部门大力推进“数字人社“智慧人社建设建成了“金保工程”一期等集成化的信息平台在便民利民、优化服务、加强监管等方面发挥了重要作用。但各业务板块信息化建设推进不平衡行政执法案件信息系统建设基本处于空白状态至今没有统一集中的人社行政执法案件管理系统不能对人社系统案件办理流程进行集中实时监控无法对案件当事人、涉案领域、处理结果等进行分类统计。人社系统行政复议和行政诉讼、劳动监察、劳动人事争议仲裁、工伤认定、行政许可、社保征缴、基金监督、社保待遇核定等各方面案件的统计主要靠手动录入效率极低。在案卷评查时通常是先由被查(处、科、股室)单位报送案卷目录再由评查主体根据目录抽查。被查单位为应付评查工作可能把一些有瑕疵的案卷以未办结等为由不列入评查目录导致抽取的案卷难以真实反映被查单位案卷情况。
(二)法律法规规定不尽一致，标准制定难
制定案卷评查标准是开展案卷评查的前提。行政执法主要以法律法规规章为依据由于法律法规规章的规定不尽一致导致行政执法案卷评查的标准难制定。比如法律和行政法规对执法主体的规定各不相同《社会保险法》第63条第一款规定“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或补足《劳动保障监察条例》第11条第(七)项规定“劳动保障行政部门对用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况实施劳动保障监察”。又如《工伤认定办法》第9条规定社会保险行政部门受理工伤认定申请后可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实但湖南省的《行政程序规定》第66条第一款规定行政执法程序启动后行政机关应当调查事实收集证据二者对同一事项的规定不尽一致。湖南省《行政程序规定》第73条第一款规定行政机关在作出行政执法决定之前应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利而《工伤认定办法》则无相应的程序规定给案卷评查标准制定带来困难。
(三)评查结果反馈流于形式，问题整改难
案卷评查结束后评查主体一般以文字通报的形式反馈案卷评查的总体情况多是表扬到具体的案卷批评只点现象有如“隔靴挠痒”往往难以触及实质对案卷评查中发现的违法行为没有按相关规定进行纠错也没有按行政执法责任制进行责任追究评查通报下发后未下发督办整改通知对案卷存在的问题进行跟踪整改案卷评查效果大打折扣。因此被评单位对存在的问题不重视、不关注导致积习难改屡查屡犯。被查单位对评查结果的采纳还停留在纸上没有将其转化为改进工作的有力措施根本原因在于缺乏强有力的督力、整改和责任追究措施。
(四)案卷评查制度建设不完善，组织协调难
当前案卷评查的制度规定散见于依法行政实施纲要、行政执法程序规则等规定之中国家层面缺乏法律行政法规顶层设计省级层面也只有浙江、广东、云南等少数省出台了案卷评查办法。人力资源社会保障部未对系统案卷评查进行统筹谋划评查主体、评查对象、评查标准、评查方式、评查流程、结果反馈、考核奖惩、问责追究等方面的规定均不明确案卷评查工作难以有效开展。如在评查主体上一般以法制机构为主体也有劳动监察、工伤认定和社保征缴等业务机构自上而下开展的案卷评查实行了双重案卷评查加重了被评单位负担。又如在评查对象上被评对象认识上存在误区认为劳动人事争议仲裁等行为不属于行政执法不应纳入评查范围也有认为案卷评查是法制机构在揽权揽事对行政执法挑刺存在抵触情绪。
(五)案卷评查具有事后性，全面监督难
案卷评查作为一项行政执法监督制度不可否认其在规范行政行为、促进依法行政方面的作用。但由于案卷评查是一种事后评查局限于对结案案件的案卷资料审查只是对执法过程的一种再现没有介入到执法进行的过程中不可盲目放大其功能把案卷评查作为执法监督的唯一手段、唯一途径也不可把案卷评查作为“包治百病”的灵丹妙药。比如部分执法单位对职责范围内事情不受理、不立案行政不作为的现象难以通过案卷评查进行监督。
二、加强人社行政执法案卷评查工作的思考
人社行政执法案卷评查必须立足人社行政执法的特点从制度建设、标准制定、平台建设、结果运用等多方面着力推进案卷评查科学化、规范化、程序化。
(一)完善案卷评查制度
重点是解决好五个方面的问题:
1.功能定位
案卷评查是对已经“定格”的具体行政行为的检查是行政执法监督的一种手段其目的是推进依法行政、建设法治人社。因此对于手段的选择和运用必须正确把握其工具价值把案卷评查与其他监督手段相结合才能善用工具达到目的。
2.评查主体
各地各部门对案卷评查的主体作出了不同的规定。《云南省行政执法案卷评查办法》规定各级政府及其部门对本级政府所属部门、本部门所属行政执法单位和下级行政执法主体开展行政执法案卷。《浙江省行政执法案卷评查工作办法(试行)》规定政府法制工作机构或者部门内设法制机构及行政执法部门选派推荐的业务骨干组成评查组开展案卷评查并可根据需要商请人民法院、人民检察院、行政监察部门等单位派员参加。以上可以看出行政执法案卷评查是一种行政机关内部的监督既有上下级行政机关的层级监督也有同一行政机关内部法制机构对执法机构的监督。从行政组织法理论和法制机构的功能定位看应以后一种为主。
3.评查客体
按照行政法理论行政执法是指行政机关和法律法规授权的组织按照法律规定的权限和程序行使行政权依法对经济社会实施具体管理的行政活动。因此行政执法不权包括行政许可、行政处罚、行政处理、行政确认、行政征收等行政行为也包括行政仲裁、行政复议等行政行为。如湖南省人社厅在开展案卷评查以来评查案卷包括了行政许可、劳动保障监察处罚、工伤认定、行政复议、社会保险缴费基数核定、劳动人事争议仲裁等6种。
4.评查方式
在案卷抽取方面可参照《广东省行政执法案卷评查办法》的规定根据案卷评查工作方案的规定评查对象报送一定期限内的行政执法案卷目录由评查组织按比例随机抽取行政执法案卷或者由评查对象按要求提供自选行政执法案卷。在评查组织方面可探索现场评查、集中评查、交叉评查等多种方式进行促进评查主体与被评对象的良性互动尽量保证评查结果的公平公正。
5.反馈方式
案卷评查在肯定成绩时应以反馈问题为主并力求精准、细致到事到人既要评选优秀案卷又要评选较差案卷既要有文字情况反馈也要有面对面的沟通既要有整体情况的通报也要有每个案卷具体情况分析。如湖南省人社厅在执法案卷评查结果的反馈时实行“一卷一反馈”每年撰写案卷评查报告3万字以上具体到案卷中的某一页某一条细化到每名执法人员确保了问题反馈的明确、具体和翔实对被评执法单位和执法人员有了更大的触动。
(二)统一案卷评查标准
制定行政执法案卷评查标准是行政执法案卷评查制度的核心。
1.坚持基础标准与文书规范并重
基础标准是认定行政执法行为是否合法、适当的标准是案卷评查最重要的标准主要包括主体合法、事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法等只要不符合其中任何一项基础标准内容的案卷就应当认定为不合格案卷。文书规范标准指执法文书的统一格式、卷宗目录、文字、装订等方面的要求是案卷规范、整齐、便于查询的要素也不容忽视。
2.坚持实体标准与程序标准并重
实体标准方面主要包括案件事实清楚证据符合“客观性、合法性、关联性”的三性要求适用法律法规规章正确等。程序标准方面包括受理、立案、调查、审查、决定、送达等各个阶段均符合行政执法程序规范。要切实纠正“重实体轻程序”的错误认识按法律法规的要求科学制定程序标准促进案卷评查工作立体化。
3.坚持合法与合理兼顾
合理行政作为依法行政的基本原则对执法机关的公信力有着重要影响。在案卷评查时要对同一执法单位同一类型的案卷进行比较看是否平等对待各方当事人是否严格执行行政处罚自由裁量权基准制度是否做到罚过一致、同案同判并作为评查打分的重要依据。
4.坚持共性标准与个性标准相协调
人社行政执法种类较多每一类执法活动都有其自身特点。既要从执法主体、适用法律、程序规范、文书规范等方面制定共性标准也要围绕每一类执法活动中容易被忽视及容易出错的执法节点有针对性地制定差异化的个性标准增强案卷评查工作的操作性实现评查工作的规范化、标准化和制度化运作。
5.坚持部门标准与地方标准相协调
既要考虑部门法规规章对不同类别的行政执法行为的特殊规定又要考虑地方法规规章对行政执法行为作出的一般性要求将部门规定与地方规定不一致的情形进行全面梳理建立部省研究协调机制解决存在的问题。在未明确的前提下一般应以较严格的标准作为评查标准防范行政法律风险。
(三)加强行政执法信息化建设
坚持系统思维、互联网思维、大数据思维相结合建立一体化人社行政执法信息平台案卷评查主体登陆该集中平台就可直接查询执法人员、案件办理流程、适用法律依据、执法文书等方面的信息提高工作效率。平台建设可暂先设定5个模块再根据需要进行修改完善。
1.建立动态的行政执法人员信息库
加强人社行政执法人员队伍建设落实行政执法人员统一持证上岗和资格管理制度。根据人社行政执法的种类设立若干子库将具有执法资格的人员姓名、年龄、学历等信息录入对应的子库可方便地对行政执法人员信息进行统计、分析、分类汇总。各级人社部门根据执法人员变动情况及时进行调整在案卷评查时只要登陆该信息库就可对执法人员的执法资格进行核实。
2.建立动态人社法规政策信息库
将现行有效的所有法律、法规、规章和规范性文件等人社行政执法依据全面进行清理建立人社法律法规规章政策数据库建立目录索引方便查询。同时根据法规政策的立、改、废、释情况进行动态调整。一方面人社行政执法人员可方便查找适用依据另一方面案卷评查主体也可方便地对适用依据情况进行审查、比较提高效率。
3.建立集中统一的案件管理系统
根据各类人社行政执法的特点设立行政执法案件流程比如行政许可案件可设置受理、审查、听证、决定、送达等流程并按照流程逐项、逐级审批若违反流程案件事务均不能继续流转。各类行政执法案件在办理的同时同步录入案件管理系统保障案件的办理规范、有序同时也有效制约了执法力、案过程中“重实体轻程序”的倾向实现案件监督管理从静态监督向动态的全过程监督转变。在案卷评查时评查主体根据系统自动生成的目录进行抽卷无需被评对象报送案卷目录也可有效避免抽取案件情况不真实等问题。
4.建立统一的执法文书公开平台
参照人民法院在互联网公布裁判文书的做法遵循依法、及时、规范、真实的原则人社部门依法作出的行政执法文书除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的首先在人社系统内部公开行政执法文书再逐步向互联网推开切实增强各级人社行政部门的执法透明度严格规范行政裁量权行使避免执法的随意性平等对待行政相对人提高行政执法的公信力。这样将行政执法监督从内部向外部延伸拓展监督渠道。
5.建立统一的企业用工诚信信用信息库
依托统一的企业信用信息平台建立企业用工诚信档案准确记录企业执行人力资源社会保障法律法规、接受劳动用工监督检查、对企业开展行政许可、行政处罚、行政处理以及表彰奖励等方面的情况并实施动态管理。加强企业用工诚信档案信息运用建立企业用工信用信息发布查询平台实现行业内部、上下游企业之间及有关部门的信息共享树立诚信典型、披露失信行为使守信者获得竞争优势失信者受到相应约束。
(四)巩固案卷评查成果
案卷评查本身的目的在于规范行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为从而实现依法行政。必须完善行政执法岗位责任制度、责令整改制度和典型案件评查制度等促进案卷评查工作常态化、长效化、制度化。
1.加强跟踪整改
案卷评查结束后应将各个案卷存在的问题进行分类归纳建立问题台账逐个深入分析问题存在的原因有针对性地提出整改建议将责任明确到具体的执法人员及相关领导。定期对问题整改情况进行督促检查和跟踪指导做到问题不解决台账不销号防范法律风险。
2.开展专题培训
对案卷评查中存在的共性问题由评查主体举办行政执法人员专题培训班通过真实案卷讨论、现场互动、座谈交流等多种形式开展办案程序、办案技巧、文书规范、案卷管理等方面的培训共同分析案卷反应的行政执法中存在的问题提高行政执法办案水平规范行政执法案卷管理。
3.实施案例指导
评查主体对评出的优秀案卷进一步完善作为执法案卷样板制作执法案例汇编发送各被评单位推动人社执法规范化。实施行政执法案例指导制度对人力资源社会保障系统带有一定普遍性且争议较大的工伤认定、劳动保障监察、社保征缴、基金监督等方面的案件经研究论证后统一发布行政执法指导案例提供执法参考促进同案同判减小自由裁量。
4.严格责任追究
完善执法过错责任追究制度明确过错责任标准、追究范围、责任承担、从轻或从重情节、追究形式和追究程序等方面的内容增强可操作性。正确区分行政执法案卷问题的不同情形确定造成错案的原因、情节、后果分情形对执法人员及相应责任领导进行责任追究进一步增强执法人员的责任意识形成规范执法的倒逼机制从源头减少错案的发生。
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